三公制与丞相制，不仅官称不同，更重要的是实际职权有很大的差异。汉成帝以前基本上是丞相制，丞相掌佐天子，助理万机，御史大夫为承相副式。武帝时，对丞相职权虽有所裁抑，但在法定制度上，丞相仍为中央政府的最高级官吏，有主管一切行政的责任。及至成帝改为三公制以后，情况便发生了
变化。《道典》 卷十九《职官一》说:“成帝改御史大夫为司空，与大司马、丞相是为三公，皆宰相也。”
于是丞相的职权一"分为三，一人单独的责任制，改为三人共同负责制。这是汉武帝栽抑丞相职权的进一步发展，一人之下万人之上的独尊地位，被三人的平起平坐代替了。
东汉实行的就是这种三公制。但是有两点需要指出:一是官名有多次变化，二是三公并没有实权。
先说官名的变化。东汉初年，仍沿用西汉末的名称，刘昭补注《后汉书。百官志》时引《汉官仪》说;
“王莽时议以汉无司徒官，故定三公之号日:大司马、大司徒、大司空。世祖即位，因而不改。”直到建武二十七年五月诏日:
“昔契作司徒，禹作司空，皆无大名,其令二府去大。”注云:“朱祜奏:宜令三公并去大名，以法经典。帝从其议。”“又改大司马为太尉。”①
这就是说当时的三公为太尉、司徒、司空。《后汉书，百官志》即以此为准叙述三公:“太尉公一人”、“司徒公一人”、“司空公一人”。灵帝时，大司马与太尉并置，这是比较特殊的情况。献帝建安十三年，罢三公官，置丞相、御史大夫，又恢复了丞相制。如果说，三公制的出现是削弱丞相权力的一个重要措施;那么，东汉末年罢三公官，则是丞相专权的需要。刘昭写道，“献帝初，董卓自太尉进为相国，而司徒不省。及建安末，曹公为丞相，郗虑为御史大夫，则罢三公官。”②由此可以看出，官名尤其是高级官吏名称的变化在某种程度上:反映着政治形势的变化。
其次说三公的职权。东汉三公，爵高禄厚，爵皆列侯，其奉月钱六万，其秩皆万石，名义上还分部九卿，每公辖隶三卿:
“太尉公主天，部太常、卫尉、光禄勋;司徒主人,部太仆、大鸿胪、廷尉;司空主地，部宗正、少府、大司农。”T
然而在实际上不过行文上下，受成而已，国家大事，则多由皇帝的近臣尚书办理。《后汉书。 仲长统传》云:
“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窃命,矫衽过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”
《后汉书。 陈忠传》亦云:
“汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公虽当其名，而无其实，选举诛赏，一由尚书。尚书见任重于三公;陵迟以来，其渐久矣。”
东汉三公不仅不得预闻选举诛赏，甚至三公弹劾近臣都遭到尚书的质问;“公府外职， 而奏劾近官，经典权事，有故事乎!?②
可见三公的实权，在东汉时已转归尚书。不过，三公虽无实权，但其地位仍极尊贵，上自天子，下至朝臣，会见三公，均加礼敬。有时还可参议朝政，监察百官。《后汉书。陈忠
)《通典》卷二十《职官二》。 《通舆》卷二十《职官二》。《后汉书。杨来传》。
传》:
“三公称日家宰，王者待以殊敬。在舆为下，御坐而起。入见参对而议政事，出则监察而董是非。”《通典》卷二十《职官二》也说:
“汉制，三公不与盗戒，若领兵入见，皆交戟叉颈而前。朝臣见三公皆拜。天子御坐即起，在舆为下 寸廷公，天子临轩，六百石以上悉会，直事卿赞拜，绶，公三让然后受。”“凡国有大造大疑，(大员
到....。.
徒、司空通而论之;国有过事，与二公通谏诤之
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关于东汉三公的地位和权力，马端临概括得比较全面 ..
“自后汉时，虽置三公，而事归台阁,肖书女
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之生。然当时尚书不过预闻国政，未尝尽夺三
也。”① 高级分享
实际情况是，东汉三公的地位是崇高的，权力的大小
时而异，是否兼录尚书事也有不同，而贵罚又是相当 输出长图
往因为灾变而同时策免三公，《后汉书。 徐防传》:
“(永元)十六年，拜(徐防)为司徒。延平元年迁太
尉，与太傅张禹参录尚书事....安帝即位以定策封龙乡侯...其年以灾异寇贼，策免就国。凡三公以灾异策免，始自防也。”
这后一句不确，早在明帝时因为“日有食之，三公免冠自劾”图已开其端。所以有人说东汉时的三公,是“任之轻而贵之重”③

秦汉的统治者设立丞相制度，本来的月的是加强中央集权，提高皇权;但是由于丞相地位的崇高和权力的增大，必然要和君权发生冲突，而专制皇帝为要加强白己的权力，也必然想方设法削践丞相的权力。汉初的儿任丞相都是功高望重，而且多能深自贬抑，故君臣之间的矛盾还比较缓和，然而这并不是从根本上解决矛盾的办法。真正从制度上削弱相权，则始于武帝，中经成帝的改制，最后完成于东汉光武帝。
从武帝开始，丞相的权力便逐渐转归中朝尚书，而丞相的地位也随之降落。《汉书，公孙弘传》说;
(公孙弘以后)李蔡、严贵翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈嫠继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈楚时，坏以为马厩、车库、奴婢室矣。唯庆以悖谨，复终相位，其余尽伏诛云。
《盐铁论。數匮篇》也有类似的记载。这些记载可能有夸大之处，但也不是毫无根据。从相府客馆衰败的景象中，也可看出这个时期丞相权力的缩小和地位下降。同时，从汉武帝对丞相 的态度也能看出这个问题，汉武帝改变了过去皇帝见丞相礼貌甚恭的态度，如“丞相(公孙)弘宴见，上或时不冠”①。丞相稍不如意，就要受到当面斥贵，甚至动辄被治罪处死。自公孙弘后，任丞相的六人中，获罪白杀的二人(李蔡、严青翟)，被下狱处死的三人(公孙贺、赵周、刘屈艳)。而丞相在相位中被处死的现象，在公孙弘任职以前的十七人中从未出现过。由于上述情况，所以有人视任相职为畏途，诚惶诚恐，不敢接任。如公孙贺被任为丞相时，“不受印绶，顿首涕立”图。有的人担任丞相后，虽然终老相位，也只是空有其名，如石庆为丞相时，“九卿更进用事，事不关决于庆，庆醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”图。即使如此，石庆也险些被逼自杀。所有这些和汉朝前期相比，丞相地位变化之大，是很明显的。
昭帝时，霍光以大司马大将军录尚书事，掌握了朝中的全部政务，“改事壹决于光”④。前后两任丞相，一个车千秋“终不肯有所言”回，一个杨敞“徒唯唯而已”⑥。有一次丞相车千秋召中二千石、博士于公车门会议，这本是丞相职权范围以内的事，而霍光竟以千秋擅召中二千石以下，欲致其罪。丞相权力的下降，于此可见一班。
成帝时，置三公宜，丞相之权一分为三。至哀帝时，连丞
①《汉书。汲黯弘传》。②《汉书。公孙贺传》。⑧《汉书.石奋传》。国《汉书。霍光传》。5《汉书*车千秋传》。《汉书.杨敝传》。
相之名也被废掉，改为大司徒。东汉光武时，尚书台正式成为中央的最高权力机关，这时的丞相(即司徒)更是有名无
实，有职无权，所谓论道之官，备员而已。至于东汉末曹操为相之名也被废掉，改为大司徒。东汉光武时，尚书台正式成为中央的最高权力机关，这时的丞相(即司徒)更是有名无实，有职无权，所谓论道之官，备员而已。至于东汉末曹操为丞相，其本身便是政权的主体，非复人臣之职，这种情况，当另作别论。
安作璋《秦汉官制史稿.三公》