乾隆二十——二十四年(公元1755——1759年)清政府多次出兵天山南北,彻底统一了新疆。如何巩固统一的成果,加强对新疆的治理,是摆在清政府面前一个重大的历史课题。

惨重的失败往往比辉煌的胜利更能发人深省。乾隆二十年(175 5年)五月,清政府利用准噶尔部“内乱频仍”、“诸部携贰”之机,派兵一举攻占伊犁。但是,清廷采取“众建分其势(1)”的传统作法,准备恢复准噶尔四部,清军内撤。结果不过数月,阿睦尔撒纳复叛,战事再起,新疆政局又陷入一片混乱。清军统帅班第、鄂容安仅率兵五百留守伊犁,无力应付战局。旋即兵败自杀。这说明,仅对少数上层分裂势力进行军事打击,而缺乏有效的政治及经济措施,那么,统一战争的胜利成果,也会很快丧失。
清政府从挫折中吸取了教训,于乾隆二十四年(1759年)平定大小和卓之后,逐步采取了一系列善后措施,进一步加强对新疆的统一,以为“一劳永逸之计”。

改革新疆的行政管理制度,实行军府制,于乾隆二十七年(1762年)设置伊犁将军,统辖天山南北军政事务。下属有乌鲁木齐都统,喀什噶尔参赞大臣,塔尔巴哈台参赞大臣,以及各城办事大臣、驻防大臣、领队大臣等,总计大小官员千四百余员;实行“因俗习为治”的统治政策;除在汉族聚居地区陆续设置州县等行政管理机构外,对厄鲁特蒙古以及吐鲁番、哈密地区的维吾尔族实行原有的扎萨克制,在南疆维吾尔族地区仍实行传统的伯克制,使厄鲁特、维吾尔族中的上层贵族,仍然享有很高的社会地位和经济特权,以得其“辅佐”之力。但是,把他们变成可由清政府随时任免的官员,不准世袭,取消了其政治上的独立性。这是清代治理新疆的一个关键性措施,对于防止少数民族上层分子可能发生的分裂叛乱,从而保证国家的统一,有着深远的历史意义。同时,不改变其“衣冠制度”和固有的宗教信仰,以收其心,加强边防,清政府从各地抽调军队万九千余名驻守新疆。又在沿边设置卡伦(哨所),派官兵定期巡查,组织了一套严密的防御体系,“以防患于末然(2)”。

为了从经济上保证上述措施的贯彻执行,特别是为了解决驻兵饷需问题,清中央政府同时采取了一系列措施,恢复和发展新疆遭到战争严重破坏的社会经济。

在长达五年的战争中,新疆的社会经济受到严重破坏。据战争过程中和战争刚结束时,清朝官员实地考察的奏报,北疆“经两次大兵、又阿睦尔撒纳焚掠之后,众厄鲁特数年来未能耕种、畜牧抛荒”(3);南疆“遭准夷杀戮及两和卓木蹂躏之后,人烟减少,户口凋残,以致土地荒芜,回众穷困(4)”。许多劳动人民惨死战乱中,“免沟壑者无不流移迁徙(5)”。这些幸存者饥寒交迫,或“爬疏草子面饵以食(6)”。许多地区牲畜被“尽数掳掠”,据史书记载,清军平定库车时“城中惟余羊七只、牛二头(7)”。

在这种特定的历史条件下,尽快消除战争造成的恶果,恢复遭到严重破坏的生产力,就成了发展新疆济经的首要问题,清政府对此采取的措施是:
首先,安定人民生活,以保存劳动生产力。
在任何社会,劳动人民都是生产的主力军,是社会物质财富的直接创造者。战争使他们失去了最起码的生活条件。因此,首先就要使他们得以生存,然后才能进行生产,这是恢复和发展新疆经济的前提。

战争结束以后,清政府仍然多次调运籽种,扶助新疆群众发展生产。乾隆二十四年(1759年)刚平定大小和卓之乱时,库车等地“棉子俱已充食”,清政府即从内地调运一批棉籽,使新疆种棉业得以维持。

招集流亡。针对南疆“遭大小和卓木蹂躏之余,家室残破,畜牧凋零”,“鸿哀雁肃”,百姓“迁徙无常”,“末获宁宇”的情况,陕甘总督杨应琚于乾隆二十五、二十六年(1760、1761年)多次秦请“招集散亡、以收地利”。对于荒芜无主的土地“听其垦艺、不为限量”,“而贫窘顿乏、不能自树立者,俱令告知该伯克等据实申请,由办事大臣官为借口粮、籽种(10)”。
由官府招集开垦的维吾尔族,还由官府“赏给”衣物等,以资助其生活。例如,乾隆二十九年(1764年)由喀什噶尔招集派赴伊犁垦种的三百十五户维吾尔群众,每户办给皮袄、袍子各二件,帽子二顶,靴子二双,布五匹。共计皮袄、袍子、帽子、靴子各六百三十件(顶、双)、布一千五百七十五匹(11)。
这些措施对于安定人民生活,从而促进生产,是起了一定作用的。

其次,“薄取其赋,除去准噶尔一切苛政(12)”。
准噶尔贵族统治新疆时,对维吾尔族实行杀鸡取蛋式的税收政策。请看清代史学家的记述:
“回地当准噶尔横肆之时,闻于秋成之后,辄遣人向回城征收赋税。每回男一人,谓之一户。每户于八棚尔一次(按:“日中为市,谓之八棚尔,每七月一集”),交布一匹,或羊皮数张、或猞猁、狐皮一张。通年计算,逐次索取。所种米谷、菽麦,眼同收刈,先与平分,然后用十分取一之法,重征粮税。差来之头目人等,日奉以酒肉、妇女;去,仍多索赆遗。少不如意,其从人恣行抢掠(13)”。
这是一种赤裸裸的掠夺。大小和卓统治南疆的一、二年里,也是“苛虐回人”,“凡所需钱粮、布帛以及应用什物、力役、差徭,并不论人丁、地亩之多寡,均系任意摊派(14)”。因而弄得维吾尔族人民“如居水火”,“不堪其扰”,被迫“奔走逃避”,造成“地方凋蔽”。

针对这种情况,清军平定一个地方之后,在赋税方面即“相度地方情形、‘回众’生计,酌量办理”,删繁汰苛,减轻赋税。如:对喀什噶尔维吾尔族人民:
“噶尔丹博硕克图初收回众时,定额,每年交纳二万六千腾格钱;策妄阿拉布坦时,亦照此例行。迨至噶尔丹策凌时,加增至六万七千腾格钱。……此外,每年又纳毡子四个、绒毛高毡四个、剌嘛俄罗斯毡衣、氆氇章岔、氆氇帽各二十六件。厄鲁特为首台吉嫁娶及唪经、更换台吉等事,酌量交纳。”

乾隆二十四年(1759年)清军平定喀什噶尔以后,将军兆惠等奏请:
“现在伊等户口较从前减少,亦甚贫穷,不能照噶尔丹策凌时交纳,亦未便如噶尔丹策妄阿拉布坦、大和卓木时办理。……请将噶尔丹策凌时所征毡、毯、喇嘛衣服章岔、帽零星赋供,尽行蠲免。于十七村城,岁征粮四千帕特玛、棉一千四百六十三查拉克、集花三百六十五查拉克、腾格钱六千,作为一年赋税(15)”。

再如,叶尔羌:
“前噶尔丹策凌时,每年交纳十万腾格:内计白米二百六十一帕特玛有奇,米五千八百三十九帕特玛,棉花一千七百十五查拉克,红花四百二十八查拉克,共折钱二万七千二百八十腾格有奇,各项匹役纳钱五万四千七百八十腾格有奇,城村酒肆、园林、碾磨、金银税共一万七千九百腾格有奇。此外,有金税、贸易、缎布、牲只等税”。

乾隆二十四年(1759年)清军平定叶尔羌后,规定由当年七月起:
交杂粮一千四百帕特玛、各项谋生人等,交一万二千腾格。嗣后,勉力耕作,次年加增一倍,外交黄金四十两、葡萄一千觔(16)”。
“灭准归王化,赋十存其四”——乾隆在一首诗里这样写道。他指出,清政府在南疆各城“所收之赋(较准噶尔时)十减其六(17)”。清朝对维吾尔族征收的赋税仍然是很重的,但我们从历史发展的角度看问题,它无疑比准噶尔时期的赋税要轻一些,而且有一定的额数,比起准噶尔统治时期的随意滥征,总要好一些。是有利于新疆经济发展的。

再次,广招民垦(18),以补本地劳动力之不足。早在乾隆二十四年(1759年)范时绶即奏请:“今新辟疆土,似宜急招民开垦纳粮,以抵岁需军饷,方不致再亏帑项(19)”。次年,乾隆首肯此议,同时也把它作为解决内地流民的一种手段:“今户口日增,而各省田土不过如此·不能增益,正宜思所以流通,以养无籍贫民(20)”。于是招民屯垦逐次推行。其形式有“回屯”、“户屯”、“商屯”之别。