内史和郡是秦代政治地理版图的基本组成部分，也是秦代政区层级中的统县政区；在此之下的县级政区分为县、道、邑三类。与汉代最大的不同是，秦代实行完全的郡县制，未行分封，不置侯国。秦汉县级政区中“县”是多数的建制，“道”“邑”则是针对特殊区域和人群的特殊建制，属于标准化之外的特殊政区形式。《汉书·百官公卿表》在详细交代完“县”的职官设置并称“皆秦制也”之后，又追记：“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道……”《续汉书·百官志》所记大致相同：“凡县主蛮夷曰道，公主所食汤沐曰邑。县万户以上为令，不满为长，侯国为相，皆秦制也。”以承秦之汉制追溯并结合现有资料来看，秦代的县“邑”也至少有两种类型：一是皇帝陵邑（或称陵园奉邑），如始皇帝之骊邑（秦陶文、封泥、简牍多作“丽邑”）；二是宗室女子食邑，如里耶秦简牍16-3的“昆阳邑”。两类“邑”都属于针对&&阶层的建制。汉代“邑”的行政特征相对清楚，其行政管理与县并无本质区别，最大的不同在于“上邑计”，即因为宗室食邑的缘故，邑计不仅纳入属郡的统计范畴，也要向&&负责陵邑、汤沐邑的专门部门或官吏上报。秦“邑”或也如此，其数量可能不会太多。同属县级特殊政区，“邑”的情况可以作为“道”的参考，但“道”与“邑”的设置背景又存在明显的不同。以往对于“道”的认识相对粗略，因史料所限对秦“道”着墨尤少，在出土文献迭出的新背景下，有必要重新对秦“道”制展开进一步讨论。

一、“道”制起源新论
“道”是秦管理境内少数族群的行政建制，其由来还不太清楚。睡虎地秦简《语书》记载“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫……”，《属邦律》记“道官相输隶臣妾、收人，必署其年日月……”，是有关“道”制的较早史料，都说明“道”在秦一统之前已经存在，最迟不晚于秦王政二十年（前227）。
一般认为“道”的起源与道路有关，以张焯、张东刚的观点为代表，他们主张“秦‘道’源于西周以来的开道辅路制度，完成于秦国对三边少数民族征服过程中的凿道开山，驻兵镇守”。此说有一定的道理，揭示了道制产生的技术层面的条件，以道路建设连通少数族群，并进兵驻守将其纳入统治范围，但却未能揭示内在的政治文化背景。“道”的起源还有一种可能，即与“引导”有关。秦封泥中作为政区的“道”，有“道”和“导（導）”两种写法，“导（導）”字颇多。道、导通假，文例不胜枚举，可解释为通、治。《尚书·禹贡》记大禹治水导山导水部分即作“导”，如“导岍及岐，至于荆山，逾于河”，“导嶓冢，至于荆山；内方，至于大别”。而《史记·夏本纪》记为“道九山”“道九川”，《汉书·地理志》也均作“道”，《释文》解释说：“导音道，从首起也。”“道”“导”均为治理、疏导之义，因此不妨从此义来理解“道”制。地理上与少数族群地区的交往道路需要疏通，政&文化上则需要将其纳入华夏的影响范围，秦“道”制的确立或取义于秦疏通交流障碍，引导少数族群地区政&文化的期望。《论语·学而》“道千乘之国”，《汉书·文帝纪》“道民之略，在于务本”，也是引导、治理民众的意思。“道”制起源的核心在于秦的华夏化的完成和“夷夏之辨”观念的变化。秦本偏居西土，周边多戎人，被中原华夏视为夷狄，《史记·秦本纪》记秦孝公时“周室微，诸侯力政，争相并。秦僻在雍州，不与中国诸侯之会盟，夷狄遇之”。通过交流互动、变法自新，在战国中晚期秦的身份发生改变，已被接纳为华夏之一员。秦人转以华夏自居，而对西戎、南蛮等周边族群以夷狄视之。睡虎地秦简《法律答问》中对“夏”与“真”的阐释就可见一斑：想离开秦的属境称为“（去）夏”，纯少数族群血统的称为“真”，母为秦人的少数族群称为“夏子”，知秦人与少数族群既杂处通婚又相区别，秦称“夏”，是地域、国家概念，也是血缘、文化概念。在人群通婚杂居的少数族群聚居地区设立不同于县制的“道”区别管理，其目的还在于推进少数族群的华夏化，具体而言则是“秦人化”。此时“夷夏之辨”观念的主体由包括秦在内的四夷与中原转变为西戎与秦，秦成为新的“夷夏之辨”的主导方。
秦周边最主要的少数族群是“西戎”，居于秦国的西部边地，部分地区如冀、邽等地戎人与秦接触较早，华夏化程度相对高，同时也是较早设县之地，其他“蛮夷”地区则是后来设道的主要区域。有学者将东周时期关中之外的三种西戎文化类型划分为两大系统，其中杨郎类型到马家塬类型是北方草原游牧文化由北向南发展出来的，而毛家坪B组类型来源于甘肃东部土著的寺洼文化。毛家坪和马家塬两处遗迹同属西戎之地，兼有秦风与戎狄风，但各具侧重，位于渭河谷地的毛家坪遗址以秦文化为主，而处山间溪谷的马家塬战国墓以戎狄文化为主。毛家坪遗址地区自春秋中期以后基本处于秦的统治范围，与秦渊源较深；而马家塬文化类型则在战国早期秦衰落阶段崛起为戎人文化中颇为强势的一支，与秦的历史渊源和政治关系相对疏远。毛家坪遗址是秦代冀县治所的可能性很大；而马家塬文化可能与义渠戎相关，附近地区在政区建置上也以设道为多。总体上，甘肃甘谷毛家坪遗址和张家川马家塬战国墓所展现的不同文化面貌，以及两类戎人与秦人之间的政治关系，与区域行政上县、道的分置是相对应的。在之后的历史阶段，县、道之间的升降格也与少数族群地区华夏化的程度直接相关，故而“道”制的起源更可能是带有“夷夏之辨”政治文化观念上引导少数族群华夏化的初衷，当然其实现途径也包括了凿道驻守、开拓疆土的实践和将少数族群纳入统治的王朝国&意志。

二、秦“道”名目、命名与分布
秦“道”名目有两份基本的汉“道”表作为参照。一份来自传世文献，《汉书·地理志》总括汉平帝时的道数为32，正文实见30个具体道名。由于去时久远、史料不足征，以此为参照追索秦代“道”目，所得名数较少，可信度也有待检验。另一份来自出土文献，张家山汉简《二年律令·秩律》（以下简称《秩律》）中有20个“道”名（见下表）。
《秩律》时代距秦较近，所记主要是汉廷能直接控制的地区，基本覆盖具备设“道”条件的区域，于探索秦“道”尤其具有参考价值。除了以上西汉前期、后期两份不同时间断面的“道”目表之外，伴随着秦代文献的不断面世，可以采取更为直接可信的方式勾稽失载的道名，还原秦“道”面貌。
目前可信的秦代“道”目集中出现在封泥、简牍资料中。秦封泥见“道”有9个，分别是：翟道、昫衍道、氐道、溥（薄）道、豲道、方渠除道、雕阴道、故道、荆山道。
秦简牍见“道”有4个，分别是：夷道、宕渠道、僰道、荆山道。简牍资料体现出更为系统的历史信息，特将4道分述如下：

（1）夷道。睡虎地秦简《语书》记秦代南郡有“道”的建制，一般认为指的就是夷道。岳麓秦简《为狱等状四种》案例三“猩、敞知盗分赃案”亦记秦王政二十三年（前224）四月，“……冗募上造禄等从达等渔，谓达，‘禄等亡居夷道界中，有庐舍，’欲驱从禄”。本案相关地名还有江陵、醴阳、孱陵，均为秦代南郡属县。里耶秦简9-705+9-1111+9-1426记载“……夷道尉得、州陵尉猲……”，其事在秦始皇二十七年（前220）十二月。出土的汉初文献亦多见夷道，如张家山汉简《秩律》简456—457中的夷道位列南郡其他属县之间，以及《奏谳书》简1是夷道与南郡上下行文书及行政往来；其后武帝时期的松柏木牍南郡簿册和《汉书·地理志》的南郡属县也都有“夷道”，皆证秦汉时期夷道属南郡无疑。
除了夷道，目前公布的里耶秦简牍中另外3个“道”名均不见于《秩律》。

（2）宕渠道。《汉书·地理志》宕渠为巴郡属县，《秩律》简453亦记为“宕渠”。里耶秦简牍8-657记：“八月甲戌，迁陵守丞膻之敢告尉官主：以律令从事……【月庚】午水下五刻，士五（伍）宕渠道平邑疵以来。”从当时“名县爵里”的籍贯书法看，士伍疵的籍贯为宕渠道平邑里，晏昌贵认为“《秩律》、《汉志》皆作宕渠，不作宕渠道，则道平邑当连读”，但“道平邑”之类里名少见，或应以“宕渠道”“平邑里”为是。另，简9-276有记“□□□史巫以会宕渠□□□□史□□”，文意不明。9-1442记“□渠道”，简文亦残缺严重。宕渠道为县级政区，属巴郡。
——————————————————————
（3）僰道。简8-60+8-656+8-665+8-748记：十二月戊寅，都府守胥敢言之：迁陵丞膻曰：少内巸言冗佐公士僰道西里亭赀三甲，为钱四千丗二。自言家能入。为校□□□谒告僰道受责。有追，追曰计廿八年□责亭妻胥亡。胥亡曰：贫，弗能入。谒令亭居署所。上真书谒环。□□僰道弗受计。亭当论，论。敢言之。僰道西里为公士亭的籍贯，僰道为县级政区，属巴郡。
——————————————————————
（4）荆山道。简8—1516记：廿六年十二月癸丑朔庚申，迁陵守禄敢言之：沮守瘳言：课廿四年畜息子得钱殿。沮守周主为新地吏，令县论言夬（决）。问之，周不在迁陵。敢言之。以荆山道丞印行【事】。丙寅水下三刻，启陵乘城卒秭归□里士五（伍）顺行旁。壬手。“荆山道丞印”可与秦封泥“荆山道丞”“荆山道印”互证，为荆山道长官之印信，荆山道为县级政区。需要说明的是，虽然该文书由迁陵县发往洞庭郡，而“以荆山道丞印行事”，荆山道似属洞庭郡，但事实上或非如此。睡虎地秦简《语书》记南郡下行群发文书的行文格式为“南郡守腾谓县、道啬夫”，此“道”具体指向即夷道，而里耶秦简牍中洞庭郡下行群发文书的行文格式为“洞庭守礼谓县啬夫”（里耶秦简8-657、12-1784、16-5、16-6），并无“道”字，故秦代洞庭郡内当无“道”的建制，荆山道应排除在洞庭郡属县之外。文书所涉另外一县为沮县，在秦时属汉中郡，沮县原长官周迁调到新地任职，迁陵守禄也有可能是临时迁调到新地迁陵县的原汉中郡的官吏，使用着旧职的印信代行其事，荆山道为汉中郡属县的可能性很大。荆山道之建置当与“荆山”有关，《汉书·地理志》南郡“临沮”县下有“南条荆山”。石泉考证古荆山在今南漳县西北；南北朝时期置有荆山县，鲁西奇指出“开元二十八年（740）荆山由长坪一带迁往南漳故城（今县城），同时改名南漳县”，“荆山县城仍居深山之中”。综合而言，秦荆山道置年不晚于秦始皇二十六年（前221），地望或在今湖北南漳县西北，位于汉中郡和南郡的交界地带，属汉中郡。

同时，汉初马王堆《地形图》见“道”有2个：泠道、龁道；《驻军图》见有“箭道”。此3道在汉初属长沙国，在秦应属苍梧郡。
一般认为“故道”并非秦代县级“道”制政区，而应解作道路之道，周振鹤指出“故道之名乃因该县据关中通蜀之故道北端而得名”。“翟道”也被学者否定为“道”制政区，郑威即认为翟道是因山得名，而非因部族得名，主张翟道为县而非道制，进一步怀疑秦昭王时所设可能是狄道而非翟道。这些说法各有理据但并非证据确凿，两者是否取名“道”而非“道”制呢？考虑到“道”得名的多样性，仍应谨慎地将其视为“道”制政区。“道”之起源与道路开凿相关，在此基础上进一步追求对少数族群地区的统治及华夏化是“道”制设立的根本动因，“故道”为“道”制是合情理的。关于“道”的命名，通行说法“道”以“蛮夷”族群命名，如以“夷狄”泛称命名有夷道、狄道，以具体族群命名的有僰道、羌道等，但并非仅此而已，如“荆山道”“泠道”“宕渠道”等是以山川河流类地理实体命名，荆山、宕渠即为山，泠指泠水。应该说“道”的命名不一而足，但又是基于族群或区域地理的基本分类。“故道”“翟道”仍应视为秦代县级“道”制政区。
另外，由于政区名省称现象的存在，部分无“道”字的政区是否为“道”制也不容易确定，如《秩律》所记“绵诸”“略阳”“戎邑”等未加“道”字，学界却多有主张为“道”者。但实际上这三地在秦时处于内史的西部边缘，存在不设道的可能，具体情况如何仍需考虑。不同的是，“方渠除”可以确定为“方渠除道”的省称，点校本《汉书·地理志》将方渠、除道视作两县，但秦封泥见“方渠除丞”，《秦汉南北朝官印征存》见西汉“方除长印”，《秩律》亦见“方渠除道”连称，“方渠除道”为一道名已基本取得共识。可见“道”名省写的情况也同样存在。
总之，加上“岳麓柒”的严道，被出土秦代史料证实的秦道共有13个。而《秩律》中明确记为道的有20个，加上张家山《行书律》“故道”与336号汉墓简牍27号“羌道”，共22个。去除重复的情况，秦及汉初可确定曾置道的约有25个，加上马王堆所见3个，共28个，实际的道数应该较此为多。以上所考只是秦及汉初这一时间段“道”的大体情况，名数时有变化，不同时间节点的具体情况仍需材料加以细化。

关于“道”的设置，《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》所记是就族群而言；《汉旧仪》称“内郡为县，三边为道”，属地理视角。“道”制是由秦本土的边缘推广开来的。新出《岳麓书院藏秦简（肆）》1978+1996记：“亡不仁邑里、官，毋以知何人也，中县道官诣咸阳，郡县道诣其郡都县……”内史与郡并为统县政区，而律文中“中县道”与“郡县道”相对，那么“中县道”应是内史县道的别称。该简的意思是：不明身份的“亡人”，在内史地区被捕的，要送交咸阳；在诸郡被捕的要送交郡的都县。这样来看，秦内史地区亦有“道”制，且很有可能就是翟道。《史记·匈奴列传》记春秋时期秦晋始大，秦穆公得由余后西戎八国也臣服于秦：
当是之时，秦晋为彊国。晋文公攘戎翟，居于河西圁、洛之间，号曰赤翟、白翟。秦穆公得由余，西戎八国服于秦，故自陇以西有绵诸、绲戎、翟、豲之戎，岐、梁山、泾、漆之北有义渠、大荔、乌氏、朐衍之戎。而晋北有林胡、楼烦之戎，燕北有东胡、山戎。各分散居溪谷，自有君长，往往而聚者百有余戎，然莫能相一。
翟是秦国周边八戎之一，居于陇山以西，其他如绵诸、豲、义渠、朐衍等戎居地在秦占领后均有设道，可见秦以翟人所居设翟道的可能性是很大的。明确内史属地“道”的存在对于探讨“道”制的形成和推广具有重要的意义。

随着疆土的开拓，“道”更多地置于内史除东边以外的外围，西北方分布于上郡、北地；西部分布于陇西，且尤为集中；西南方分布于汉中、蜀、巴、南郡、苍梧郡，以蜀郡最多。陇西郡、蜀郡属于秦的西部边疆。“道”的分布有明显的成片分布的特征，集中于西北、西南地区；但点状分布也很突出，不少道零星分布于诸县之间，这些“道”又多能连接成线，呈现出“南限蛮夷”“北限戎狄”的格局。地理上的三边区域与“蛮夷”的集中分布是一致的，这些族群的地理分布同时与中国地势三级阶梯的过渡带相符。“道”分布的西界主要在陇西郡、蜀郡西部，即青藏高原东部边缘、横断山一线，是中国地势一、二级阶梯的分界线；“道”分布的东界在巫山、雪峰山一线，是第二、三级阶梯的分界线。但是东北地区、东部闽越地区、岭南两广边疆地区以及包括武陵山区在内的西南内疆域地区，亦是少数族群聚居地，秦时却并未设道而是以县为主，部分原因是&&行&势力并未能与当地族群势力达成相对和平的状态，尽管&事上占据优势，掌控了些许据点，但大量的地方族群并未被纳入行政管辖，仍属“化外”。东南地区则以&事行动为主实现了郡县化，秦&&与少数族群之间政治关系较为紧张。西部地区手段相对柔和的“道制”顺利推行，可能与秦的族群和地缘优势相关，秦在崛起过程中已积累了一套处理西部族群问题的经验。可以说在实际运行中“道”制也是秦在少数族群地区因地制宜的产物，属于古代政治管理手段中羁縻政策的早期运用，秦的&&&府需要取得政&归属或行政管辖之名，昭示“天下无外”，地方族群一方面需要依附于秦的势力以自存，又极力保存自治的地方&&。

另外，“（县）有蛮夷曰道”的标准也有商榷的必要，或者说应该作他解，“县主蛮夷曰道”之“主”的表达似乎更为贴合实际。从武陵山区洞庭郡的情况来看，少数族群聚居区县、道的设置可能是根据该地核心区的居民情况，或者说视教化程度而定。如秦代迁陵县所在的武陵山区腹地少数族群众多，地名多见称“夷”者，里耶秦简牍中有袭夷山（8-753）、酉阳盈夷乡（8-1565、9-334、9-1397、9-1445、9-1609、9-2001、9-2282、9-2345）、夷乡（8-2282、8-2428、&-2282）、夷郙亭（9-1619、9-2282）等。迁陵县的一次人口清查显示：“都乡黔首毋濮人、杨人、臾人（9-2300）。”即县核心区所在的“都乡”百姓没有濮人、杨人、臾人三类少数族群。里耶护城壕出土的户籍简册中就有户主为“荆不更蛮强”，他同时也是伍长。蛮强为少数族裔的可能性很大，他不仅居住在县的核心区，还承担着&事组织的任务。濮人是南方族群，早期生活在今河南南部、湖北西北部，大约沿着中国地势二、三级阶梯分界线逐步南迁，“东至岳州，南入湘沅，又至于（云南）永昌”。杨人、臾人的情况不详，大致也生活在武陵山区。都乡黔首和濮人、杨人、臾人在居住空间上相分离，游逸飞也指出本简记载迁陵县的核心区“都乡”居民并无濮人、杨人、臾人等少数民族，反映当时华夏与蛮夷的居住空间有别。马王堆帛书《地形图》除了注记有40多个“某里”的聚落外，另各有4个“某君”“某部”的记载，以及不带“里”“君”“部”的其他聚落。可见蛮夷众多的武陵山等地区，设县的地域内大抵已经形成了一种“巴夏居城郭，蛮夷居山谷”的族群空间关系。上引《史记·匈奴列传》记春秋时期北方戎人与秦、晋之间就已出现了这种格局，少数族群“各分散居谿谷，自有君长，往往而聚者百有余戎，然莫能相一”，即由于地域开发程度与族群交流的关系，北方地区较早进入华夏与“蛮夷”杂处而分居不同地貌单元的族群生态地理格局。随着中原人的南迁这种“马赛克”式分布在南方也逐渐散布开来。尤其是秦国对于这种生态有相当长的适应历史并积累了一套处理经验，由此孕育出了“道”制，并随着统一进程向关中之外的地区扩展。

三、道的行政结构、管理方式及县道变迁
“道”通常设长，长官亦可称为“啬夫”；丞、尉为辅佐，其下官机构的设置或与县大体相同。但诸“道”与县的待遇存在差别，没有八百石或以上的道，县、道长官秩俸的差异，也是道寻求升格为县的原因。诸“道”之间也有分等，《秩律》中“道”长官秩禄的区别可反映秦及汉初的情况。道之长官秩分两类，多数的道长官秩六百石，只有“阴平道”“蜀〈甸〉氐道”“县〈緜〉递道”“湔氐道”置长，秩五百石，这4个道在地理上最为边缘，位于秦朝边疆。相应地，道尉的秩级也有三百石、二百石两个等级。
主流观点认为道的“下边是民族原有组织系统和亭、邮”，或说“道以下大约不设乡里，而是保留土著的行政管理方式”。此类观点需要修正，实际情况远较此复杂。目前的史料显示，秦代“道”制政区中的百姓同样经历了编户齐民，故亦有“名县爵里”的籍贯表达，如上文所见“宕渠道平邑”（8-657），“僰道西里”（8-60+8-656+8-665+8-748），道之下设有里无疑。东汉元和四年的石刻见有“秭归道”，其下辖“万里”“神都里”“沮谈里”，秭归是由县降格为道但仍然保留了原来的行政组织结构。可见县与道的组织架构存在相同之处，道下是否设乡仍有疑问。行政文书中多“县道”并称，《秩律》中除个别“道”外多与县并书，里耶秦简牍文书所见僰道（8-60+8-656+8-665+8-748）的行政运作与其他县也没有大的差别，目前还看不出县、道在文书行政方式上的具体区别。