一、从太府到少府
一般认为大司农是周太府的继承。
郑玄在为《周礼•天官》“太府”条作注释的时候说：
太府为王治藏之长，若今司农矣。
《宋书•百官志》：
大司农，一人。丞一人。掌九谷六畜之供膳羞者。舜摄帝位，命弃为后稷，即其任也。周则为太府，秦治粟内史；汉景帝后元年，更名大农令；武帝太初元年，更名曰大司农。
《通典》卷二十六：
周则为太府下大夫。
现在很多研究者也接受了这种认识。如林甘泉主编《中国经济通史•秦汉经济卷》就写道：“治粟内史、大司农的设置，是从周朝的太府演变而来的。”“郑注指明的太府与大司农的关系也是可信的”。 [1]（P59）

但从两者的收支项目视角予以考察则可发现这种说法是有问题的。若说少府是太府的继承，倒是更恰当一些。本文认为收支项目有相对具体的内容和相对的稳定性。管理的收支项目的一致性更能说明管理机构的继承关系。
《周礼》对太府执掌作了说明：
大府掌九贡、九赋、九功之贰，以受其货贿之入，颁其货于受藏之府，颁其贿于受用之府。凡官府都鄙之吏及执事者，受财用焉。凡颁财，以式法授之。关市之赋以待王之膳服，邦中之赋以待宾客，四郊之赋以待稍秣，家削之赋以待匪颁，邦甸之赋以待工事，邦县之赋以待币帛，邦都之赋以待祭祀，山泽之赋以待丧纪，币余之赋以待赐予。凡邦国之贡以待吊用。凡万民之贡以充府库，凡式贡之余财以共玩好之用。凡邦之赋用，取具焉。岁终，则以货贿之入出会之

首先看收入项目。九贡九赋九功等收入概括而言包括王室拥有土地的田租、关税、商业税、产业税、山林川泽收入，各封国的贡品等。这些项目在汉代都是归于少府的。
我们再来看支出。周的“九式”支出包括王室穿用、周王宴请宾客、制造宫室车辇器具、赏赐臣工、祭祀天地祖先山川、饲养牲畜、王室玩好等。这些项目也都是归于少府的。
在汉代少府的支出项目，除了皇室支用外，还有赏赐。而这正是西周九式支出之一的“匪颁之式”。
《敦煌悬泉汉简释粹》87—89C：11
尚书丞昧死以闻：制曰可。赐校尉钱人五万；校尉丞、司马、千人、侯，人三万；校尉史、司马、候丞人二万；书佐、令史人万。[2]（P1）

尚书丞，少府属官尚书令之贰佐。这是用少府钱奖赏军功。而且少府机构不仅出钱，还制订具体细则。
而太府管理下的三府后世也都归属于少府。
“玉府”：
玉府掌王之金玉、玩好、兵器。凡良货贿之藏，共王之服玉、佩玉、珠玉。王齐，则共食玉；大丧，共含玉、复衣裳、角枕、角柶。掌王之燕衣服，衽席床笫，凡亵器。若合诸侯，则共珠盘、玉敦。凡王之献，金玉、兵器、文织、良货贿之物，受而藏之。凡王之好赐，共其货贿。
少府下有御府，库藏项目基本与之一致。
《汉书•百官公卿表》师古注：
御府，主天子衣服也。
《汉书•王莽传》师古注：
御府有令丞，少府之属官也，掌珍物。
《史记•平准书》：
而胡降者皆衣食县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏以赡之。
《史记•孝文本纪》：
群臣如张武等受赂遗金钱，觉，上乃发御府金钱赐之，以愧其心，弗下吏。 
《汉书•贾山传》：
发御府金，赐大臣宗族。
《汉书•霍光传》：
发御府金钱刀剑玉器采缯，赏赐所与游戏者。与从官、官奴夜饮，湛沔于酒。
还有内府、外府所藏兵器、金玉、玩好等。后世也都藏之少府。

汉代兵器藏少府更进一步说明了少府是周太府的继承。应该属于国家事务但却为少府掌管，其属官考工室令掌制造，若卢掌库藏。这只能是太府原有职能的继承。
楚国鄂君启节铭文中规定：“汝载牛马羊以出入关，则征于大府，毋征出关。”[3]其“府”字上府下贝，府库之府的意义更为明晰。在诸侯国也是设太府征收关税以给王用的。
战国时周王室有“中府”，赵国有“中府丞”管理内府并兼造兵器。[4]韩国设有“少府”掌国君私财也兼造兵器。《战国策•韩一》：“天下之强弓劲弩，皆自韩出，溪子、少府时力、距来皆射六百步之外。”《史记•苏秦传》索隐：“韩有少府所造时力、距来两种之弩，其名并具《淮南子》。”在出土文物中有韩国少府制造的兵器和器物。[4]这“中府”、“少府”之称可能就是“太府”在明确为以管理王室财政为主之后的新命名。

从文献和出土的秦简中，我们还没有看见秦的少府。但是从出土文物中我们还是可以知道秦不仅设有“少府”，而且也可以确定它也是负责兵器制造和收藏的。如中国历史博物馆藏的秦少府矛，一面铭作“武库□属邦”，一面作“三十年少府工檐”。另一燕下都北沈村出土的秦少府铜矛铭文一面是“少府”，一面是“武库受属邦”。汉承秦制，这条线索基本是清晰的。
我们可以发现在“中府”、“少府”出现到北魏萧梁改少府为太府之前，再无太府之设，可知太府的执掌已经为少府取代。
孙诒让《周礼正义》上说：“《吕氏春秋•职分篇》说楚叶公发太府之货予众，是侯国亦有太府也。”汉代的郡国也是设少府管理封国王侯和郡守的私人财政。这也说明了“太府”与“少府”有一定继承关系。

下面我们从大司农的财政支出项目来解读一下内史是如何演变为国家财政官理机构的。
大司农的主要支付项目是官俸和军费。
而国家的官俸、军费等国家财政的支出，在周代是通过动态平衡的方式来解决的。就是一定的支出由一定的收入来对应解决，收支一体。
官俸是世官世禄，是“分田制禄”[7]（p2702）。“公食贡，大夫食邑，士食田”。[8]（p371）“收—支”直接对应。官员直接分给一定土地，以一定的田租为俸禄。
军费是寓兵于农，军赋出自井田。据《司马法》所载，一丘（十六井）出戎马一匹，牛十二头，甲士三人，士卒七十二人。[9]（p1892）兵器由于“工商食官”制度，也不需要专门开支。

到了战国时期，中央集权的君主专制国家逐步形成，官吏俸禄也由食邑逐渐变为食谷。具体的操作就是国家开始对食邑土地进行直接管理，征收田租来支付官员薪水。食邑变成了国家的县。《管子•大匡》上说“赋禄以粟，案田而税”。这个新的管理职责就落到了原来管理官员爵禄的“内史”头上。其实内史在此前已经负责低级官员的“禄粟”。孙诒让《周礼正义》里说：“今考周时诸臣，唯贵戚世禄得有采地、赏田，其次则授以禄田，更其次则赋以禄粟。田以夫晦为差，粟以钟石为率。内史以书命司禄颁田、廪人颁粟。” 
再看军赋。井田破坏，原来各家均摊的军赋也改由按占有土地量征收。这一改变被称作“作丘甲”（前590年，鲁国）、作辕田（前645年，晋国）等。《左传》贾逵注云：“辕，车也。以田出车赋”。

《左传•成公七年》记载：“楚围宋之役，师还。子重请于申、吕以为赏，王许之。申公巫臣曰：‘不可。此申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申、吕也。晋郑必至于汉。’王乃止。”杜预注云：“言申、吕赖此田成邑耳。不得此田，则无以出兵赋、而二邑坏也。”可知在春秋中期，楚国已经将新占土地改为国家直接官管理的县来征收田租作为军费了。虽然贵族还想私占，但是面对军费国家财政负担的实际已经不能得逞了。在公元前548年，楚国令尹命司马 蒍掩整理各项收入，登记造册，以作为征收军赋的依据。《左传•襄公二十五年》载：“楚蒍掩为司马，子木使庀赋，数甲兵。蒍掩书土田，度山林，鸠薮泽，卞京陵，表淳卤，数疆潦，规偃猪，町原防，牧隰皋，井衍沃。量入修赋，赋车籍马，赋车兵、徒兵、甲楯之数。既成，以授子木。” 这一职责与对原食邑土地的管理，虽然支出方向不同，但收入的内容与形式是一致的，当然也就由内史统一来管理了。秦国的田律是由内史直接参与修订的。《青川郝家坪木牍》：“二年十一月已酉朔日，王命丞相戊（茂）、内史匽、□□，更修为田律”[10]除了制定田律，也直接主持具体执行。《秦律十八种•厩苑律》上说“内史课县”。[11]（P24）

《周礼》郑玄注云“大宰既以诏王，内史又居中贰之。”周是封建制度，周王能够控制的也就王畿之地。有认为“居内”的“内”是指宫中。从其执掌看显然不是处理宫内之事的官。这个“内”应该是周王直属领地的“内”。这从“外史”的执掌就可以感觉出来。《周礼•春官•外史》：“外史掌书外令，掌四方之志，掌三皇五帝之书，掌达书名于四方。若以书使于四方，则书其令。”随着君主直属领地的扩展，县制的推广，内史的职能也不断向外开展，成为了国家最高财政长官。
综上所述，在周秦之际，内史职责受到了很大扩展，主要具有了3个方面的职责。一是主持策命等涉及诸侯事宜。这一原始职责在逐步淡化。《春秋左传序》孔疏：“天子则内史主之，外史佐之，诸侯亦不异，但春秋之时不能依礼，诸侯史官多废阙，或不置内史，其策命之事多是太史。”二是管理畿内政务。对于畿内地区不仅田租归属内史，属于皇室财政的市井等税也统归内史管理。三是国家财政管理。《史记•赵世家》上说“（内史）徐越侍以节财俭用，察度功德。所与无不充。”这里说明了内史具有两项职责，管理财政和监察。赵秦同祖，据此，我们对秦内史的财政管理的基本职责也能有所了解。

内史国家财政管理职能的履行方式也是和原来文书管理有着内在的一致性。一是接收各地帐本资料，如《睡虎地秦墓竹简•仓律》：“入禾稼，刍藁，辄为廥籍，上内史。”“到十月牒书数，上内史”。《效律》：“至计而上廥籍内史。”二是考核，《秦律十八种•厩苑律》：“内史课县”。阎步克先生指出“秦国内史负责考课，这与周代内史‘掌爵禄废置杀生予夺之法’、掌‘贤能之书’一脉相承。[13]（P61）《说苑》中记载了周内史评价诸侯和天有异象时周王向内史了解国情的故事，都含有考核的意味吧。（相对而言，无论太府、少府、中府、少府、长府 、小府，落脚点都在“府”字。其职能主要在于府藏。）
周秦内史这样一脉相承的演变过程的关键是，周内史掌管畿内地方行政事务。平王东迁，秦襄公将兵护送平王至洛邑。平王赐之歧之以西之地。作为关中地区新的主人，落后的秦国很自然地沿用了原来的周制。据周之地，承周之制，使秦内史继承周内史并延着原有轨迹继续向外扩张，成为了畿内的管理者和帝国财政的最高长官。

三、从内史到治粟内史
《汉书•百官公卿表》：
治粟内史，秦官，掌谷货。
因为有这个记载和汉承秦制的大背景，大家当然的认为秦代也设有治粟内史。但是大量出土的秦简，只有“内史”，而无“治粟内史”。于是大家很自然的就把“内史”理解为“治粟内史”之省。但以秦制之苛密，已经有了一个“内史”，如何还会把“治粟内史”省为“内史”？“内史应指治粟内史”的根据何在？唯一的关联就是都有管理财政的职责吧。也有学者把这个变化推迟到秦始皇统一中国后，但是以治粟内史职责之重要，却并没有史籍记载。

据现有史料，在秦始皇统一中国，一直到他去世，担任秦帝国内史的，都是蒙恬。蒙恬是在秦始皇统一中国的那一年被任命为内史的。其间他主要是负责修长城，似乎与秦简所反映的内史执掌完全不一致。但可能正是内史负责管理国家的力役，而修长城需要调动的国家人力物力资源极大，才让蒙恬身兼内史之职，便于资源的统一调度。这应是非常时期的非常需要，而非常态。秦始皇对秦国原有制度并没有太大调整。始皇欲游天下，道九原，直抵甘泉。也是命令蒙恬开通道路。就是说蒙恬虽然主持修长城，但是修路也是他的职责。秦本来就军国色彩浓厚，而商鞅变法后进一步形成了耕战体制，与战争胜败直接相关国家财政体系纳入军事管制也在情理之中。文献记载的几位担任过秦内史的人物都是武职。这种以将军兼理政务的情况当时在各国都很普遍，如赵国名将赵奢就曾任田部吏。《史记•廉颇蔺相如列传》记载赵奢“收租税而平原君家不肯出租，奢以法治之，杀平原君用事者九人。……平原君以为贤，言之于王。王用之治国赋，国赋大平，民富而府库实。”财政征收也必需以国家武力为支持，另一方面原来的军赋征发方式是由军事部门管理的 ，而这一职责的转移给内史时，也就为内史一职增加了军事因素。不仅在汉建立前就有主爵中尉、治粟都尉，即使到了汉代还有搜粟都尉、水衡都尉的设置。《汉书•百官公卿表》引应劭曰：“自上安下曰尉，武官悉以为称。”带尉字的官基本都是与武事有关的。《汉书•百官公卿表》注引张晏曰：“主都水及上林苑，故曰水衡，主诸官故曰都，有卒徒武事故曰尉。”可以说财政管理与“卒徒武事”相关的。

湘西里耶秦简记载秦始皇二十七年，这是在统一后第二年，“今洞庭兵输内史及巴、南郡、苍梧，……”[14]（P20）内史与苍梧、巴、南郡等郡并称，这里应该是指内史管辖的畿内地区。也就是说在秦始皇时期，内史同时兼领国家财政和畿内地区的管理，兼统国家重大建设项目，并没有分离出内史和治粟内史。
在秦汉之间，内史的名称并没有太大的变化。《史记•惠景间侯者年表》：“以内史坚守敖仓”。正义：秦始皇时置仓于敖山上，故名之曰敖仓也。可见内史不仅有管理仓库之责，还有保卫仓库之责。当时敖仓“天下转输久矣，……有藏粟甚多”，是个很重要的战略要地。这个时候内史显然也还没有析分成内史和治粟内史。
《张家山汉墓竹简•秩律》有“御史大夫，廷尉，内史……”的排序。这时内史还不是治粟内史。它也不可能是治粟内史之省。这个序列基本没有省称的。后面的“长信詹事”“相国长史”都没有省，而通常省为尉的“廷尉”也没有省略。而且如果还存在一个掌治京师的内史的话，它更不会省称“内史”了。后面“中大夫令”、“郎中”前还专门加了“汉”字，显然是为了说明清楚。这样细致的文书更不会把“治粟内史”称为“内史”了。而地方上属于内史管辖的枥阳、长安、频阳、临晋，都列出来了。而其上没有专列出一个名为“内史”的区划。就是说这个时候，内史还是兼管着财政和京师。