《中国经济周刊》:谁会成为国家中心城市？

《中国经济周刊》 记者 徐豪 王红茹 银昕 | 北京报道
（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第7期）
1月25日，“国家中心城市”再增两个：武汉、郑州。至此，被明确定位建设国家中心城市的地方有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州等8座。
已批复的8个城市均为省会城市（包括4个直辖市）。有分析认为，竞逐国家中心城市是省会城市间的一次新竞争，计划单列市也参与其中。
一段时间以来，关于国家中心城市的数量与入围城市，各种传言甚嚣尘上。有消息称国家中心城市只有10个，目前只剩下两个席位；也有消息称，已经有15座城市被确定为国家中心城市；还有报道称北上广深4座城市被定位为全球城市，另有11座城市被定位为国家中心城市……
据媒体报道，住建部联合多个部委推进、中国城市规划设计研究院负责编制的新的《全国城镇体系规划》中提出计划构建“十百千万”的城市体系，即10个全球与国家中心城市、100个国家特色城市、1000个中小城市、10000个特色镇。因此，国家中心城市共有10个名额的说法一度受到外界热捧。

而据《中国经济周刊》记者了解，新的《全国城镇体系规划》目前已编制完成，课题成果已经上交到住建部，尚待报给国务院批复。中国城市规划设计研究院副院长李迅接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“10个国家中心城市是编制工作初期的设想，未必就一定是10个。确定国家中心城市不是从数量角度来看，主要是从城市职能角度出发。”
《中国经济周刊》记者从知情人士处了解到，国家中心城市的数量是12个的可能性比较大，但还需要国务院层面的最终批复。
据了解，沈阳、南京、西安、长沙、杭州、青岛、厦门等城市正在积极争取进入国家中心城市行列。

竞逐国家中心城市热潮
3座城市同日提出建设国家中心城市
国家中心城市竞争尤为激烈，各大城市对获得这一定位的渴望也表现得强烈而迫切。
郑州就是一个鲜明的例子。2016年12月中旬，有自媒体发布消息称，郑州入选国家中心城市；12月15日下午，郑州市发改委转载了此条消息，并取标题为“国家中心城市最终确定，我市成功入围”，但不久该消息被撤掉，因为“没有官方消息，是工作人员的失误”；而在12月17日的首届中原并购大会上，河南省常务副省长翁杰明在大会致辞时介绍，“郑州市刚刚被国务院确定为中心城市”。一时间，郑州是否成为国家中心城市显得扑朔迷离。直到12月26日《促进中部地区崛起“十三五”规划》对外发布，其中明确提出，“支持武汉、郑州建设国家中心城市”。到了2017年1月25日，国家发改委终于公布了关于支持武汉、郑州建设国家中心城市的复函。
郑州入围消息公布的一波三折，是很多城市急切谋求国家中心城市的缩影。

从2016年9月25日一天的新闻中就可以看出争夺国家中心城市的激烈程度。当日，郑州市委书记马懿在郑州市第十一次党代会上提出，未来5年，郑州要向国家中心城市迈进；长沙市委书记易炼红在长沙市第十三次代表大会上称，未来5年，长沙将构建国家中心城市新格局；而在沈阳举办的2016中国城市规划年会的“国家中心城市建设与创新发展”高端论坛上，沈阳市市长潘利国表示，沈阳以建设立足东北、服务全国、辐射东北亚的国家中心城市为总体目标。

深圳没报？

同一天，3座城市的书记或市长均表达了要建设国家中心城市的目标，虽是巧合，但在当时北京、上海、广州、天津、重庆、成都已经被确定为国家中心城市，“10个名额只剩下4个”的舆论氛围中，也有了隔空喊话的味道。
更早的时候，武汉、南京等城市也提出了建设国家中心城市的目标。而随着武汉、郑州建设国家中心城市获得批复，国家中心城市名额的争取显得更为激烈。
2月6日下午，在参加山东省十二届人大六次会议青岛代表团分组审议时，山东省人大代表、青岛市市长张新起呼吁，“省委、省政府加大推进落实东部率先发展战略的力度，希望创造更多条件支持青岛创建国家中心城市。”
同样，浙江也被称为“举全省之力”争取国家中心城市，浙江省第十二届人民代表大会第五次会议明确提出，“大力实施都市区带动战略，支持杭州建设国家中心城市”。
何谓国家中心城市？职能何在？
“能不能入选国家中心城市，主要看城市职能。国家中心城市要发挥的职能主要是在完成国家战略的过程中起到支撑、服务、辐射、带动等作用。”中国城市规划设计研究院副院长李迅告诉《中国经济周刊》记者。
中国城市规划设计研究院因负责编制新的《全国城镇体系规划》而备受外界关注，此项工作由住建部联合多个部委共同推进。
公开报道显示，“国家中心城市”概念最早在2005年提出。原建设部（现住房和城乡建设部）依据城市规划法编制全国城镇体系规划时，提出“国家中心城市”的概念。2007年，由原建设部上报国务院的《全国城镇体系规划（2006—2020年）》中指出：国家中心城市是全国城镇体系的核心城市，在我国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。国家中心城市应当具有全国范围的中心性和一定区域的国际性两大基本特征。
2010年，住建部发布的《全国城镇体系规划（2010—2020年）》明确提出五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位。2016年5月，国家发改委和住建部联合发布《成渝城市群发展规划》，将成都定位为国家中心城市。重庆和成都也先后成为西部内陆地区城市开发的高地。2016年12月26日，经国务院正式批复，国家发改委发布《促进中部地区崛起“十三五”规划》，规划支持武汉、郑州建设国家中心城市。
至此，已经有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州等8座城市被明确定位为国家中心城市。

“国家中心城市要完成国家赋予的国家战略的实现，比如‘一带一路’战略，国家中心城市就必须在其中起到核心的节点作用；当前中国正在进行产业转型升级，从中国制造到中国创造，要参与全球的产业分工，提升产业分工的层次；同时还要设立各类对外开放的平台，比如自由贸易区，统筹建设国际交流区，提升中国国际化程度和国际竞争力；建立国际性的综合交通枢纽，提升中国的国际门户和枢纽地位等等，都需要国家中心城市带动。” 李迅对《中国经济周刊》记者表示，还有一些重要的国家战略，比如科技创新、科教兴国、传统文化传承发展、绿色发展等等，这些战略的实施，需要国家中心城市来释放引领作用。
此外，李迅强调，中国在完成城镇化的过程中，发挥城市群的核心组织作用显得尤为重要，这些城市群核心作用的发挥，也需要国家中心城市的协同带动。

城市比拼中的胜出者和失意者
本刊独家获悉：新《全国城镇体系规划》已编制完成，国家中心城市数量或为12个
名额或只剩下4个，入选标准有哪些？
除了目前已经被确定建设国家中心城市的8个城市，提出以建设国家中心城市为目标的还有沈阳、南京、西安、长沙、深圳、杭州、青岛、厦门等城市。
2015年9月，住建部城乡规划司副司长俞滨洋在贵阳召开的2015年中国城市规划年会上表示，经国务院批准，旨在引领“十三五”我国城镇化总体规划建设的《全国城镇体系规划》正在编制中，有望在2016年完成。
《中国经济周刊》记者从知情人士处了解到，新的《全国城镇体系规划》目前已编制完成，课题成果已经上交到住建部，但还未上报给国务院批复，“国家中心城市是12个的可能性比较大”。
那么，入选国家中心城市有哪些标准？
“如何来确定国家中心城市，有一类测算指标，不是按照数量来分配的，也不是说各个城市申报就可以的。”中国城市规划设计研究院副院长李迅告诉《中国经济周刊》记者。
李迅表示，在测算中会综合评估城市的各方面条件，比如经济实力、创新能力、国际化程度、综合交通能力等。“有一些细化的指标，比如全球500强企业总部数量；对外开放平台，如自由贸易区、国家级新区等数量；国际科技创新基地、新型产业总部基地等数量；航空、航运、轨道交通的建设情况、吞吐能力；国家级会展中心、博物馆、展览馆等建设情况；国外领事机构、国际组织设立办事处数量；等等。”
“最重要的是看这个城市本身的定位和功能，它是不是区域中心城市，是不是高等级城市群内的核心城市。”李迅说。

长沙本轮“落选”，输在“中心性”不足？
在中部几大城市竞争国家中心城市名额时，与武汉相距不远的长沙表现得也十分积极。即使在武汉、郑州被批复建设国家中心城市之后，长沙依然“要喊出响亮的口号，拿出坚实的行动，坚定不移地按照建设国家中心城市的理念和标准，谋划推进建设和发展”。
虽然理论上来说，中部已经有两个国家中心城市，地理位置相近的长沙再入选可能性不大，但不到最后，谁也不能下断言。
长沙市委书记易炼红表示，“长沙建设国家中心城市有基础、有底气，更有实力”。从经济数据看，长沙2015年GDP为8600亿元，郑州为7450亿元，武汉则为11000亿元。为什么经济数据比郑州更加“好看”的长沙会落选？

从人口聚集程度上来看，2015年长沙市的人口为731万，而郑州则为937万，虽比起武汉的1033万还有差距，但其距“千万人口俱乐部”仅一步之遥。此外，由于河南省境内不存在能与郑州匹敌的城市，且整个河南省有1亿多人口，皆在郑州的辐射范围内，这大大增加了郑州的“中心性”。
地理位置对“中心性”大小的影响也体现在杭州和南京两座长三角城市的定位上。在国家发改委发布的《长江三角洲城市群发展规划》中，上海居于“龙头”位置无可撼动，被定义为超大城市，南京被定义为“特大城市”，而一度被舆论认为可能与“北上深”形成新一线城市的杭州的地位仅为“I型大城市”。李国平认为这也是地理位置所决定的，“杭州离上海较近，在上海45分钟交通半径之内，上海能够辐射到；南京虽然也能被上海辐射到，但其不在上海的45分钟交通半径内，处于另一个城市群，所以南京的‘中心性’大于杭州。”

广州vs深圳，“瑜亮之争”？
在国家中心城市的争夺中，深圳好像并不是热门，这出乎很多人意料。
深圳作为中国改革开放后的第一个经济特区，也是计划单列市和副省级城市，最近几年在经济总量上与广州越来越接近，增速也超过了广州。2015年广州的GDP总量为1.81万亿元，深圳是1.75万亿元，二者同比增速分别为8.3%、8.9%。2016年广州的GDP总量为1.96万亿元，深圳则是1.93万亿元，差距越来越小，增速则分别是8.2%、9%。
“深圳会不会在国家中心城市当中，这是一个比较复杂的事情。”李迅对《中国经济周刊》记者表示，“珠三角跟长三角不一样，长三角中上海是公认的龙头老大，珠三角情况更为复杂。从整个珠三角来说，核心龙头应该是香港，香港本身就是一个国际性城市；除香港以外还有广州，广州是省会城市；当然还有深圳，深圳在改革开放中引领前沿，也是全国的创新中心，具有全球影响力。”
知情人士告诉《中国经济周刊》记者，因为“一国两制”的原因，全国城镇体系规划中没有把香港列入这一维度。所以珠三角的国家中心城市竞争，主要在广州和深圳之间进行。
李迅表示，深圳是一个创新型城市，视野肯定不局限于广东省，应该更具国际视野，将来应该继续发挥开放引领作用，发挥全国的经济中心、科技创新中心和高品质民生幸福城市的作用。“能不能成为国家中心城市，这有一个城市之间协同的问题。”
1月14日，深圳市委常委、市政府党组成员杨洪在深圳市六届人大三次会议小组会议上表示，深圳或将实现城市地位“二级跳”，与北京、上海、广州一起跻身全球城市，代表中国参与新一轮全球竞争。但他又补充说，“这个规划还没有正式发表，我只是在群里看到。”
不少舆论也表示，深圳或将被定位为全球城市。
但李迅认为，“深圳在局部功能上，比如创新方面、交通方面，有一定的国际影响力，但在文化影响力、国际交往影响力等方面，比北京、上海还是有一定的差距。”
“全球城市估计会是北京和上海，以全球领先的城市地位作为目标。现在的情况来看，北京、上海在全球的影响力，经济、文化、交通、信息、创新等方面的影响力，是有一定地位的，条件更好一点。”李迅告诉《中国经济周刊》记者。
而李国平院长则认为，深圳事实上已经是与国家中心城市同一等级的城市，只不过还没有到公布的时机，但它应该早已预定了一个“会员资格”。“在经济和人口密度比较大的区域，只有一个国家中心城市是不够的，需要叠加辐射才能发挥作用，有时一个区域需要不止一个国家中心城市。”

4个名额会花落谁家？
如果按照12个的总数来看，国家中心城市的名额还有4个，哪些城市可能成为新的国家中心城市？
从区位看，目前的国家中心城市中，北京、天津、上海、广州位于东部地区，重庆和成都位于西南内陆，武汉和郑州则填补了中部地区的空缺。
国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成认为，东北地区的城市，比如沈阳，西北地区的城市，比如西安，都有可能入围，“第一是这些城市的规模都比较大；第二是它们产业基础都比较雄厚；第三是对区域的影响力很大，对一个区域起引领作用。”此外，他认为长三角城市中，南京和杭州也可能入围。
“不论西北和东北多么落后，肯定是要有国家中心城市的，因为其他国家中心城市辐射不到这些地区。目前来看西安和沈阳一定会在全国城镇体系中发挥重要作用，只是在等待一个合适的时机来宣布。”李国平说。
北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠则认为，“青岛应该被高度重视”，因为山东省一个省的人口接近一亿，经济体量也很大。
《中国经济周刊》记者统计发现，上述专家提及的5个城市中，2016年GDP过万亿的有杭州、南京和青岛，分别是1.11万亿元、1.05万亿元、1.01万亿元，沈阳是0.67万亿元，西安是0.63万亿元。经济增速最快的是杭州，为9.5%，其次是西安的8.5%，南京和青岛均为8%，沈阳则缺少官方数据。
在人口方面，2015年的统计数据显示，5个城市的常住人口均超过800万，其中青岛、杭州超过900万，青岛为909.70万，杭州为901.8万。

国家中心城市：享有红利，但更要做贡献
专家：国家中心城市不能盲目求大
成为国家中心城市，无疑是许多城市的梦想，有了这块金字招牌，能够获得的红利也显而易见。
“作为国家中心城市有什么好处？首先这是一种定位，一旦确认为国家中心城市，那么这个城市的发展潜力、发展优势和前景，就得到了国家最高层面的认可。这种认可对一个城市的发展来说，无疑是一种品牌，也是一次城市营销的极大成功。”杨开忠告诉《中国经济周刊》记者。
杨开忠表示，在国家一些大的改革开放创新举措方面，在具有战略意义和引领意义的先行先试部署上，国家中心城市可能会得到优先的考虑。“此外，国家一些重大的功能性项目在配置时，比如空港经济试验区、自由贸易区等，国家中心城市也可能会取得一个相对有利的地位。”
而肖金成则认为，国家中心城市本身经济比较发达，规模很大，“未来这些城市是要做贡献的”，不是让它们继续搞大，而是发挥辐射力和带动力，在城市群当中发挥作用。“比如将来它们的财政要做贡献，三分之一或者五分之一拿出来给整个区域，来带动其他地方的发展。”
“大城市病越来越严重，大城市病为什么会出现？城市规模太大了。尤其是北京，京津冀协同发展的首要任务就是疏解北京的城市功能，进行产业结构调整，产业附加值低的劳动密集型的产业要向外迁出。所以国家中心城市还要承担一定的义务和责任，带动周边城市和区域发展。” 肖金成对《中国经济周刊》记者表示。
李国平也认为，要注意防止大城市病的蔓延。为防止其他国家中心城市又出现北京这样的情况，需要提前进行空间布局上的优化，多中心、网格化发展。“国家中心城市不能盲目求大，还应追求质量，空间集聚是可以的，但要想想怎样才能做得更好。”
形成新的增长引擎
“这时候国家中心城市的规划建设扩围提升，宏观上看也是适应中华民族伟大复兴的现实阶段的客观要求，从城市的角度来说，要有一批能够发挥引领辐射作用的城市，这也是我们国家新兴城镇化和区域生态发展新格局的要求。”杨开忠在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“一方面要继续沿海地区、京津冀、长三角、珠三角等地的中心城市以及整个区域的协调发展，另一方面还要在发达核心区之外，培育打造新的中心。”
2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民2016年12月在重庆的一个论坛上表示，“十三五”期间，将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有10个类似北京这样的中心城市才行。”

“新型城镇化不是圈地运动和造城运动，而是以人为核心的城镇化。城市规划和村镇规划要依据相应的区域规划进一步细化实化。主体功能区规划、国土规划、区域规划、城市规划和村镇规划共同组成我国的空间规划体系。相对于主体功能区规划和国土规划，区域规划是跨行政区的，也就是跨省的，几个省是一个区域。因为很多省际边界地区经济比较落后，原因是远离中心，基础设施非常薄弱，属于边缘中的边缘，要通过区域规划把边缘消除掉。”肖金成对《中国经济周刊》记者表示。
杨伟民在前述论坛上表示，珠三角、长三角、京津冀发展空间趋于饱和，新的中心城市重点将在东北、中原、成渝等几大城市群培育和发展，再造若干个珠三角、长三角、京津冀，形成经济增长新节点。
城市群已经成为经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区。2016年12月20日至21日在北京举行的中央城市工作会议指出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局。2月4日，国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》也指出，促进各类城镇协调发展，以开发轴带和开发集聚区为依托，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。
肖金成表示，在城市群范围内，原来独立的城市和其他城市形成了互补关系，大城市的功能不断升级，给小城市和小城镇带来了机遇。小城市和小城镇在城市群内，区位劣势在弱化，而成本优势在强化。
从目前的国家中心城市分布上来看，这些城市从东部到西部，从沿海到内地，都位于国家级城市群中，中心性表现得十分明显。