杨际平 厦门大学历史研究所教授
厦门大学学报
【内容提要】尹湾出土的西汉东海郡《集簿》、《吏员簿》表明，内郡郡级机构吏员为太守、都尉、丞、卒史、属、书佐、啬夫。丞以上为长吏，卒史以下为少吏。其中卒史与属为秩百石。书佐、啬夫不及百石。县级长吏为令（长、相）、丞、尉，其余为少吏。官有秩、乡有秩以及侯国的侯家仆、行人、门大大为百石吏。令史、狱史、官啬夫、乡啬夫与游徼为“斗食”。牢监、尉史、官佐、邮佐、乡佐，通称为“佐使”。佐使与亭长皆低于斗食。乡、里为同一系统。邮、亭为独立于乡里之外的另一系统。邮亭机构规模比乡大，但其吏员数却比乡级机构少。乡有秩（或乡啬夫）时或缺置，游徼、啬夫常缺置，亭长则罕见缺置者。乡辖里，“大率十里一乡”。亭只设于交通线上，成点、线分布，负责维持治安，“率十里一亭”。郡县少吏多选用本郡人，然太守文学卒史则多选用他郡人。时有长吏不在一郡久任之惯例。
【关 键 词】汉内郡/少吏/乡里/邮亭/尹湾汉简

西汉的行政区划分是郡、县两级制。县（邑）下辖乡、里。郡、县、乡地方行政机构，吏员最多，与百姓关系也最直接。汉代郡、县、乡行政机构的吏员构成，特别是其中各种少吏的构成，因《汉书·百官公卿表》记载很简略，而难得其详。前贤广泛勾稽史籍与有关出土文书研究汉代地方行政机构的构成，成绩卓著。但以往所见出土文书，多属郡县之下一些基层单位的文书档案，仍难全面展现郡、县、乡行政机构的整个构架。尹湾汉墓出土的西汉元延（公元前12年～公元前9年）前后的东海郡集簿、吏员簿、长吏名籍等，恰好是以郡、县（侯国、邑）为单位，适可弥补前此所见资料之不足。本文即拟利用尹湾六号汉墓出土简牍，对东海郡及所辖县、侯国、邑、盐官、铁官的吏员构成作一简单排比，或有助于对汉代内郡地方行政的研究。为便于研究，先将《东海郡集簿》（以下简称《集簿》）、《东海郡吏员簿》（以下简称《吏员簿》）有关内容制成简表（见表2、表3）
一 太守府、都尉府的卒史、属、书佐、啬夫
《汉书》卷一九上《百官公卿表》记郡级机构吏员仅言：郡守，秩二千石；丞，秩六百石。郡尉，秩比二千石；丞，秩六百石。太守、都尉、丞以下吏员，则完全失载。
《东海郡吏员簿》记：“太守吏员廿七人。大守一人，秩□□□□。大守丞一人，秩六百石。卒史九人，属五人，书佐九人，用算佐一人，小府啬夫一人。凡廿七人。 都尉吏员十二人。都尉一人，秩真二千石。都尉丞一人，秩六百石。卒史二人，属三人，书佐四人，用算佐一人。凡十二人”。
《东海郡集簿》略记为：“大守一人，丞一人，卒史九人，属五人，书佐十人，啬夫一人，凡二十七人。都尉一人，丞一人，卒史二人，属三人，书佐五人，凡十二人”（注：以下引尹湾汉墓简牍，皆见《尹湾汉墓简牍》，中华书局1997年版，不另出注。）。显然是将《吏员簿》中的“用算佐”计入“书佐”，将“小府啬夫”计入“啬夫”。
都尉“秩真二千石”，太守秩亦应为真二千石，或更高的中二千石。凡此能与《汉书·百官公卿表》所记不同，说明元延前后太守与都尉的秩次有所提高。

《史记》卷一二○《汲黯传》“集解”引“如淳曰”：“律：太守、都尉、诸侯内史，史（按：应为丞之误）各一人，卒史、书佐各十人。今总言‘丞史’。”元延前后，东海郡太守府吏员“卒史九人，属五人，书佐十人”，与如淳引汉律相近。而都尉府吏员则相差甚远。因臆如淳引汉律只是根据他本人的理解撮其大意，而不是摘引汉律原文。
“卒史”、“属”、“书佐”大体上都只是特定秩次的某些少吏的通称，具体官称当视其具体执掌而定。如尹湾六号汉墓的墓主师饶（字君兄），据同墓出土的木谒，就有“卒史”、“太守功曹”、“主吏”等称呼。其实际情况应该是：师饶的身分为“卒史”，因其分掌功曹，故又称“太守功曹”。（注：“太守功曹”亦可称为“太守功曹掾”。）因太守府诸曹中功曹最为紧要，故又称为“主吏”。
太守府的卒史、属、书佐、小府啬夫中，卒史的秩次最高，当为百石吏，其升迁亦最易。笔者曾对《东海郡下辖长吏名籍》（以下简称《长吏名籍》）进行专项统计：时东海郡长吏（即二百石以上吏）中有108人前资可以确知（注：因简牍残损或字迹模糊而无法判断者，皆不计。），其中，前资为长吏者20人；前资为“郎”者10人；前资为“孝”者2人；前资为少吏（即百石及百石以下吏）者76人（其中56人前资为郡、县、乡少吏）。而此前资为郡、县、乡少吏的56人中，前资为“太守卒史”者3人，“太守文学卒史”9人，二者合计12人。此外还有一人为“太守文学”，此“太守文学”很可能也是“太守文学卒史”的简称。升迁的理由，多数“以功迁”，少数“以廉迁”（注：《东海郡下辖长吏名籍》中未见由“都尉卒史”而升迁为长吏者，此或与都尉属武官系统，其属吏的迁转多在军事系统内进行有关。）前资为“属”者2人，其一为他郡“太守属”，“以廉迁”；另一为他郡“都尉属”，“以廉迁”。此或表明，“属”的秩次与“卒史”大体相当，可能也是百石吏。“书佐”、“小府啬夫”低于“卒史”、“属”，故《东海郡下辖长吏名籍》中未见由太守（或都尉）书佐直接升迁为长吏者。
这里附带谈谈郡狱问题。据《吏员簿》，郯县有“丞一人，秩四百石”，又有“狱丞一人，秩百石”。其他各县皆未设狱丞，由此可见，郯县之狱为郡狱。但郡狱之丞，在编制上仍属郡治所在县，而不属太守府。这一点很可注意。

二 县、侯国、邑之“有秩”、“斗食”、“佐使”
《吏员簿》开列东海郡所辖各县（侯国、邑）各色吏员数有固定顺序：“令”（或“长”，若为侯国则为“相”）——“丞”——“尉”——“有秩”（先“官有秩”，后“乡有秩”）——“令史”——“狱史”——“啬夫”（先“官啬夫”，后“乡啬夫”）——“游徼”——“牢监”——“尉史”——“佐”（先“官佐”，次“乡佐”，再次“邮佐”）——“亭长”。如果是侯国，接下去开列“侯家丞”——仆、行人、门大夫——先马、中庶子。令、长、丞、尉，皆具“石”数，明其为“长吏”。“有秩”以下皆不具“石数”，明其为“少吏”。“令”分千石、六百石两档（注：《汉书·百官公卿表》载：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。”实际上，西汉本无九百石、七百石。西汉成帝阳朔二年（公元前23年）又“除八百石、五百石秩”，所以，此后县令只有千石、六百石两档，县长只有三百石、四百石两档。）；“长”与“相”分四百石、三百石两档；“丞”与“尉”分四百石、三百石、二百石三档。丞、尉的石数随令、长、相而定，且保持一定级差。县（侯国、邑）令（或长、相）丞必设，尉则大县二人，小县一人，甚或不设。关于县令、长、相、丞、尉及其属吏的设置情况，卜宪群的《西汉东海郡吏员设置考述》已有详论，（注：《中国史研究》1998年第1期。）这里不赘述，仅拟就县（侯国、邑）少吏的秩次做点补充。
从《集簿》得见，县级少吏分为三档，一档是“有秩”；一档是“斗食”；一档是“佐使、亭长”。对照《集簿》与《吏员簿》，我们即可确知县级各色少吏的秩次。请看表1。
据《后汉书》志第二十八《百官志》，乡有秩，“秩百石”。官有秩与乡有秩同级，亦应为秩百石。因为有秩与太守卒史一样，在少吏中级别最高，所以也最有机会升为二三百石的长吏。事实也是如此，《长吏名籍》中就有14人由有秩（官有秩或乡有秩）“以功迁”。他郡侯国的仆、行人、门大夫中各有6人，晋升为东海郡属县（侯国、邑）的长吏。这表明，侯国的侯家仆、行人、门大夫，也是秩百石。
令史、狱史、啬夫、游徼等斗食吏的秩次低于百石，通常情况下无缘直接晋升为郡县长吏。《长吏名籍》中有两名长吏的前资为斗食吏（一名为游徼；一名为啬夫），然此两人都是“以捕斩群盗尤异除”，应视为因功破格升迁，不同凡例。
令史、狱史、啬夫、游徼等县邑斗食吏既无缘直接升迁为郡县长吏、秩次低于斗食的牢监、尉史、官佐、乡佐、邮佐，自然更无缘直接升迁为县邑长吏。事实也是如此，《长吏名籍》100多人中，确也未见由牢监、尉史、官佐、乡佐、邮佐等佐使直接迁升为二三百石长吏者。与此相似，侯家吏员中的先马、中庶子，也未见直接升迁为二三百石长吏者。这表明侯国先马、中庶子的秩次皆低于百石。他们的秩次究竟是斗食，还是更低于斗食，目前尚难确定，且俟后再考。

三 乡、里与邮、亭的关系
关于乡、里、亭的关系，史书记载都很简略，且多矛盾。《汉书·百官公卿表》记：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋役。游徼徼循禁贼盗。”似乎是积里为亭，积亭为乡。乡辖亭，亭辖里，乡、里、亭成为一个行政管理系统，都主民事。《后汉书·百官志》则记为：“乡置有秩、三老、游徼。……亭有亭长，以禁盗贼。本注曰：亭长，主求捕盗贼，承望都尉。里有里魁，民有什伍，善恶以告。”这里虽然也是按乡、亭、里顺序叙述，但不提统辖关系。而且，从职责与管辖关系看，亭长“主求捕盗贼，承望都尉”，与乡官也有明显区别。似乎表明亭与乡、里不是同一系统。
《汉官仪》也是将亭长列入准军事系统。“民年二十三为正，一岁以为卫士，一岁为材官、骑士，习射御骑驰战阵。……材官、楼船年五十六老衰，乃得免为民就田。应合选为亭长。亭长课徼巡。尉、游徼、亭长皆习五兵。……设十里一亭，亭长、亭侯；五里一邮，邮间相去二里半，司奸盗。亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”《汉官仪》所说的“十里一亭”、“五里一邮”显然是就距离而言。
由于史籍记载过于简略，且多矛盾，故今人意见也多有分歧。一种意见认为：县辖乡，乡辖亭，亭辖里。亭“既是统辖里的一级政权，它的第一个任务当然也就是管理所辖各里的事务”（注：蔡美彪：《汉代“亭”的性质及其行政系统》，1954年12月23日《光明日报》。）。一种意见认为亭长不主民事，乡不辖亭，亭不辖里。所谓“十里一亭”乃步里之里，而“十里一乡”才是居邑之里。（注：王毓铨：《汉代“亭”与“乡”、“里”不同性质、不同行政系统说》，《历史研究》1954年第2期。）还有一种意见认为，“以乡辖里”与“以亭辖里”并不矛盾。时根据不同情况与不同需要，或设乡，或设亭，乡与亭为同级政府。持此意见者还认为，“亭所设的官吏要比乡复杂得多，多得多。凡乡具有的职责都具有外，亭还有许多其他的任务需要完成。据目前所知，亭设有亭长、亭啬夫、亭佐、亭掾、校长、求盗、亭父、亭卒、亭侯、鼓吏等”。（注：傅举有：《有关秦汉乡亭制变的几个问题》，《中国史研究》1985年第3期。）
对照《集簿》与《吏员簿》，笔者以为应以乡、亭不同性质、不同系统，乡不辖亭，亭不辖里说为是。 《集簿》记事段落分明，绝不混杂。《集簿》前3行即记为：
1.县、邑、侯国卅八：县十八，侯国十八，邑二，其廿四有堠（？），都官二。
2.乡百七十，□百六。里二千五百卅四，正二千五百卅二人。
3.亭六百八十八，卒二千九百七十二人。邮卅四，人四百八。如前。
从《集簿》可见，“乡”与“里”单独一行，上承县、邑、侯国。“亭”与“邮”也单独一行，独立于“乡”、“里”之外。这表明“乡”、“里”与“亭”不同系统，“乡”、“里”同一系统，“亭”与“邮”同一系统。

从“乡”、“亭”、“里”数的比例看，东海郡有170乡，688亭，2534里。“乡”、“亭”、“里”比例约为1:4:15，与“十里一亭”、“十亭一乡”相距甚远。反之，若取应劭《风俗通》“大率十里一乡”说，虽仍有误差，相对而言，还大率可信。
从机构规模与人员构成看，“乡”、“里”与“亭”也有很大差别。时东海郡共2534个里，有里正2532人，临时缺置者仅2人。时东海郡共170乡，其中，置乡有秩者25人，置乡啬夫者137人。还有8个乡，既未置“乡有秩”，亦未置“乡啬夫”。时有游徼82人，乡佐88人，分别近乡数之半。换言之，只有近半数之乡置有游徼，也只有近半数之乡置有乡佐。具体到乡，则既有游徼、乡佐兼置者，又有两者皆不置者。前者如利成县，该县置乡有秩1人，乡啬夫3人，大约有4个乡。该县置游徼3人、乡佐5人，则该县至少有2～3个乡，既有游徼，又有乡佐。又如平曲县，该县仅置乡有秩1人，却又置游徼与乡佐各2人。即使说该县可能有一二个乡缺置乡有秩或乡啬夫，那么该县仍有兼置游徼、乡佐之乡。后者如厚丘县，该县置乡啬夫9人，表明该县至少有9个乡，而该县仅有游徼2人，乡佐1人，则该县至少有6个乡既无游徼，又无乡佐。要言之，乡级机构虽然可有4人（1人为乡有秩或乡啬夫，1人为游徼，1人为乡佐，另1人不知名称，但不算吏（注：《集簿》第2行“乡百七十，□百六”，中缺一字。置于170乡的这106人，不任吏员之列。）），但实际上常不及此数。
亭设亭长1人。从《集簿》与《吏员簿》看，亭长无缺置者。亭长之下，还有“卒”4～5人。“邮”设邮佐，实际上多缺置。（注：据《集簿》与《吏员簿》，时东海郡有34个邮，而其邮佐，总共才有10人。）邮佐之下，每邮平均还有12人。从总体上看，“邮”、“亭”机构的规模比乡大，而其吏员却比乡少。（注：邮与亭的吏员都只有1人。亭卒、邮人都不是吏。）
从职责上看，乡与亭的区别也很大。乡级机构有教化、收赋税、听讼、维持治安等责，可以说包括基层民政的方方面面。亭长的职责就比较单一，只负责维持治安以及与治安有关的事务。（注：据《长吏名簿》，时东海郡100多名长吏中，有7人前资为亭长。而此7人中，只有1人“以廉迁”（由亭长升为兰旗丞），其余6人，3人“以捕格不道除”，1人“以捕格山阳亡徒尤异除”；1人“以捕格山阳贼尤异除”，1人“以捕格群盗尤异除”。从这些故亭长的升迁，亦可见亭长本职确实是“禁盗贼”，而非主民事。）亭的人员构成为亭长与亭卒，这一事实本身就已表明：亭确实具有准军事性质，不同于乡里行政机构。

关于“十里一乡”与“十里一亭”问题，笔者赞成王毓铨先生意见，两者皆不误：“十里一乡”之里为邑里之里；“十里一亭”之里为步里之里。前者讲的是乡里行政区划与乡里行政机构的统辖关系，后者则指亭间距离。这里有一点需要补充，这就是：亭与邮都只是置于交通线上，成点、线分布。在交通要道，“大率十里一亭”。邮间距离大于亭间距离。（注：《汉官仪》说“十里一亭”、“五里一邮”。若此，亭的数量应倍多于邮，而据《集簿》，东海郡计有34个邮，688个亭，邮的数量仅及亭的1/20。可见，邮间距离应远大于亭间距离。）
尹湾出土的《长吏名籍》证明：时郡县长丞确实皆非本郡人。不仅如此，即使是某郡人于他郡任长吏，再度升迁时，绝大多数仍得另移一郡，不得在一郡久任。《长吏名籍》中丅共有10人由郡县长吏升迁为更高一秩的郡县长吏，或改任同一秩次的他郡长吏。谨录于下：
李忠，六安国阳泉人，长沙内史丞→（东海郡）下邳令（千石）。武彭祖，临准郡射阳人，（会稽郡）海盐丞→（东海郡）海西右尉（四百石）。朱福，沛郡铚人，（九江郡）曲阳尉→（东海郡）襄贲右尉（三百石）。孙敞，山阳郡都关人，（齐郡？）广邑长→（东海郡）费长（四百石）。陈胜，沛郡蕲人（九江郡）阴陵右尉→（东海郡）况其长（四百石）。蔡义，淮阳国圄人，（沛郡）谷阳丞→（东海郡）昌虑相（四百石）。夏彭祖，临淮郡僮人，□徒（注：“□徒”不知在何郡？但必不在临淮国或东海郡。）丞→（东海郡）兰旗相（四百石）。宣元，山阳郡橐人，（沛郡）龙伉尉→（东海郡）都平阳（三百石）。唐汤，山阳郡邛成人，（东海郡）郯狱丞→（东海郡）建阳相（三百石）。共褒，陈留郡襄邑人，（东郡）廪丘右尉→（东海郡）都平丞（二百石）。（注：此例应为同级平调，因县尉最低也是二百石。）
以上10例中，只有1例（即上引唐汤）为东海郡长吏在东海郡升迁。可见当时已有长吏不在一郡久任之惯例。
从《长吏名籍》我们发现，郡县曹掾虽绝大多数为本郡人，但也有例外，这就是身为百石少吏的太守文学卒史多数选用他郡人。《长吏名籍》中，前资为太守文学卒史或太守文学、太守卒史者计13人，其籍贯与任职地如下：田章始，楚国菑丘人，“故东郡太守文学”；朱博，沛郡相人，“故东郡太守文学卒史”；夏圣，汝南郡召陵人，“故南海太守文学卒史”；宣圣，山阳郡橐人，“故太山太守文学卒史”；陈顺，山阳郡东緍人，“故太守卒史”；东门汤，颖川郡颖阴人，“故太守卒史”；王昌，颖川郡颖阴人，“故太守卒史”；张临，山阳单父人，“故东郡太守文学卒史”；尹庆，汝南郡西华邑人，“故武都太守文学卒史”；张盖之，山阳郡橐人，“故河内太守文学卒史”；管仪，山阳郡瑕丘人，“故山阳太守文学卒史”；韩欣，陈留郡成安人，“故上党太守文学卒史”；曹勋，鲁国鲁人，“故桂阳太守文学卒史”。以上13例中，前资为“太守卒史”者3例，皆未言任何郡太守卒史，或可视为在本郡任太守卒史。其余10例（9例为“故”太守文学卒史，1例为“故”太守文学）中，竟有9例为在他郡（甚或很遥远的他郡）任太守文学卒史，只有1例（上引第11例）任本郡太守文学卒史。太守文学卒史多用他郡人士担任，或与此职对文化素质有特殊要求有关。文化不很发达的郡（如南海、桂阳、武都等郡）自然会要求从文化发达地区（如山阳郡）的士人中挑选太守文学卒史，而文化很发达地区的郡守则可能更多地选用本郡士人为太守文学卒史。（注：当然，我们不能反过来说：选用他郡人士为郡太守文学卒史者，都是因为该郡文化欠发达。）从众多选用他郡人士为郡太守文学卒史的实例中，我们可以肯定，选用他郡人士为郡太守文学卒史，在当时已很普遍，应非破格之特例。
尹湾出土的《长吏名籍》证明：时郡县长丞确实皆非本郡人。不仅如此，即使是某郡人于他郡任长吏，再度升迁时，绝大多数仍得另移一郡，不得在一郡久任。《长吏名籍》中共有10人由郡县长吏升迁为更高一秩的郡县长吏，或改任同一秩次的他郡长吏。谨录于下：
李忠，六安国阳泉人，长沙内史丞→（东海郡）下邳令（千石）。武彭祖，临准郡射阳人，（会稽郡）海盐丞→（东海郡）海西右尉（四百石）。朱福，沛郡铚人，（九江郡）曲阳尉→（东海郡）襄贲右尉（三百石）。孙敞，山阳郡都关人，（齐郡？）广邑长→（东海郡）费长（四百石）。陈胜，沛郡蕲人（九江郡）阴陵右尉→（东海郡）况其长（四百石）。蔡义，淮阳国圄人，（沛郡）谷阳丞→（东海郡）昌虑相（四百石）。夏彭祖，临淮郡僮人，□徒（注：“□徒”不知在何郡？但必不在临淮国或东海郡。）丞→（东海郡）兰旗相（四百石）。宣元，山阳郡橐人，（沛郡）龙伉尉→（东海郡）都平阳（三百石）。唐汤，山阳郡邛成人，（东海郡）郯狱丞→（东海郡）建阳相（三百石）。共褒，陈留郡襄邑人，（东郡）廪丘右尉→（东海郡）都平丞（二百石）。（注：此例应为同级平调，因县尉最低也是二百石。）
以上10例中，只有1例（即上引唐汤）为东海郡长吏在东海郡升迁。可见当时已有长吏不在一郡久任之惯例。

连县令、长、丞、尉都是全国范围调动啊，这个工作量很大，都是尚书台的吏部勾选么，或者是三公府的官员做

。

高荣教授开启了把秦汉亭制研究做细的先河，但是依然有一些地方我不能赞同，所以自问自答，以求证于方家。 《 “十里一亭”说考辨——秦汉亭制研究之一》反对“十里一亭”说，其证据是充分的，但是加了一个前提是秦汉，秦汉跨越数百年，人口繁衍，制度变迁，应该认为，西汉后期亭制，是符合高荣教授的说法的，但是这是一个制度从理论化简单化到因地制宜复杂化的过程，西汉后期亭制，只是对秦汉源自西周的“十里一亭”亭制的一种发展变迁。
《 “十里一亭”说考辨——秦汉亭制研究之一》认为乡里无定数，举了几个例子，但是从西周初周公的《周礼》的1个里20、25户，到汉代《风俗通》的1个里50户，到晋代《续汉书》的1个里100户，正是周制因人口繁衍而规律化变迁的证据。东汉以前的民兵时代，编户齐民是战斗力的保证，连完颜阿骨打、努尔哈赤这些野人酋长也明白这个道理，乡里无定数是绝不可能的。《公羊传》的1个里80户，是齐国承袭的商制，是另一套有别于周制的编户齐民，而不是无定数，具体见我的《从度量衡研究夏商周的井田战车军制》。马王堆《驻军图》X里108户、X里12户，这里的里只是一个标注代称，并不代表108户为1个里，很可能是一起的10个里 用其中一个里指代 ，必须要分析《驻军图》全部数据是否为10户的倍数才行。西汉后期10个里1000户轮番出100兵，每次1月3天，10番就是11个月，除了游牧绝对不会扣边的接羔月，而实际必然超过1月3天，而实现接近365天都有戍边兵的状态，而10个里200户出100兵正是西周的军制，所以《集簿》才有官[军]二的记载，周制一个军五个师，两个军就是10个师，东海郡古地域《中国历史地图集》也正好有10个现代县，与我《从度量衡研究夏商周的井田战车军制》得出的结论，西周春秋一个现代县出兵一个周制师是相符的，也就是人口增加后，兵役制度也做了相应调整。2军250乘马车，西周时1乘马车对应10里，也就是2500里。乡户数，应该也是力求尽量维持在2000户，连云港汉简《吏员簿》是164乡，《集簿》是170乡，《集簿》应该是更晚的，乡佐既是乡官的副手，也是扩张时的后备，查《吏员簿》以1乡有秩等于2乡蔷夫，或1乡有秩等于1乡蔷夫，乡佐明显过多的（等于和）有6处，比较过多的（超过和的过半）有3处，应该是过满则分，升乡佐为乡官。“乡户五千则置有秩”是晋代《汉官仪》对汉代的追忆，很可能是东汉的数据和制度，不足为据。十里一亭[成/甸]，十亭[成/甸]一乡[州]，三乡（两个农业乡加一个都乡）三隧，原本是西周的制度，但是随着户口的繁衍和民兵制度的变革，亭逐渐与乡脱离开来，到了西汉末，就成了连云港汉简和现代各位专家所描述的那个样子了。《吏员簿》记载有6个县令，按道理县令是万户才设立的，但是《吏员簿》明细六个县大小不一，有些的乡很少，可见其存在流变。西汉初多万户县侯，西汉末封侯多以两千户也就是一个乡 ，可见乡县关系的复杂 。在摸清楚流变前，不应该轻易下东汉的《汉书》记录错误的结论。