东汉前期,亦即光武帝、明帝、章帝时期，皇帝本人能够控制国家的政治权力。但进入东汉中期以后，从和帝开始，东汉政权内部，出现了外戚、宦官轮流把持国家最高权力的局面。这种情况，贯穿于整个东汉中后期的历史，成为东汉政治史的一个重要特点。
　　东汉时期，出现外戚宦官轮流专权局面的原因是多方面的，主要有三个原因：
　　 第一个原因，是东汉加强中央集权的努力走向了反面。
　　贯穿于中国官僚制度发展史的一条主线，就是要解决君权与相权之间的矛盾问题。东汉建立后，刘秀采取了种种措施，来加强皇权。《后汉书*仲长统传》说，“光武皇帝愠数世之失权，忿强臣之窍命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已”。东汉王朝仍然设置名为宰相的“三公”——司徒（丞相），太尉，司空（御史大夫）。三公虽然享有崇高尊荣的地位和名誉，秩禄高达万石，但是，三公不能管理具体的事务，仅仅是“坐而论道”而已。刘秀把具体的权力，交给了号称“台阁”的尚书台。
　　“尚书”原来是少府辖下的机构，西汉中期，武帝刘彻以“尚书”为基础，设置了与外朝相对应的“内朝”。汉武帝选用一些中下级官吏，作为自己的侍从与助手，给他们以侍中、给事中、常侍等头衔，与“尚书”的长官尚书令一起，组成宫中决策机构，称为“内朝”或者“中朝”。原来的三公九卿等朝廷官员称为“外朝”。外朝无决策权，只是执行内朝命令。朝廷大臣要参与机要，必须要有“领尚书事”或者“平尚书事”的头衔。
　　东汉建立后，刘秀将“尚书”的职权范围和机构进一步扩大，发展成为“尚书台”。尚书台的正副长官分别为尚书令和尚书仆射，另设尚书左右丞各一人，作为尚书令仆的辅佐官。尚书台下设置“六曹”，各曹的长官为侍郎，六曹分别管理国家的各项具体事务：“三公曹”负责监察；“吏部曹”负责任免官吏；“民曹”负责赋役税收；“客曹”负责少数民族事务和外交事务；“二千石曹”负责刑罚诉讼；“中都曹”负责首都治安。尚书台官员的品位并不高，尚书令秩仅千石，尚书仆射秩仅六百石；各曹的长官“侍郎”仅四百石；而具体管理事务的长官“令史”，秩仅二百石。尚书台各级官员的官阶虽低，但是，朝廷之上，事无巨细，无所不掌，权力极大，直接听命于皇帝。东汉对尚书台“官小权大”的这种安排，目的就是更便利于皇帝的控制。
　　刘秀加强皇权的这种措施，在东汉初年确实起到了明显的作用。然而，到了东汉中期，却发生了一种微妙的权力转移。尚书台职微权重，既拥有实际权力，又便于皇帝控制。而尚书台既然便利于皇帝自己控制，自然也就便利于外戚的控制，自然也就便利于宦官的控制。不论是外戚，还是宦官，只要加有“平尚书事”、“录尚书事”的头衔，就能指挥、控制尚书台，而一旦控制了尚书台，就等于把国家政权掌握在了自己手中。所以说，中央职能部门职微权重的这种安排，给外戚与宦官轮流专权提供了制度方面的便利。

　　第二，东汉时期豪强地主势力的发展，是外戚宦官专权的阶级基础。豪强地主的势力到东汉中期更为发展。他们在经济上抢占土地，争夺人口，就必然在政治上争夺权利。
　　东汉的外戚，一般都是功臣宿将，名门大族，他们是豪强地主上层的代表。东汉的外戚，主要有“马、窦、邓、梁”四大家族。东汉明帝的马皇后，是大功臣马援的女儿；章帝的窦皇后，是大功臣窦融的曾孙女；和帝的邓皇后，是功臣邓禹的孙女；顺帝的梁皇后，是功臣梁统的后代。这四大家族，集功臣与外戚于一身，势力非常强大。除了马皇后一门，能够自我谦抑之外，其余的几家，都是专横跋扈，显赫一时。
　　据《后汉书*窦融传》记载：“窦氏一公、两侯、三公主、四二千石，相与并时。自祖及孙，官府邸第相望京邑，奴婢以千数，于亲戚、功臣中莫与为比。”窦融的曾孙窦宪，因女弟立为章帝皇后，崇贵日盛，专横跋扈，连皇室成员也惧怕其三分。窦宪曾以低价强买章帝姐姐沁水公主的庄园，而公主竟然不敢与窦宪计较。章帝知道后，大怒，当面严厉斥责窦宪曰：“深思前过，夺主田园时，何用愈赵高指鹿为马？久念使人惊怖。昔永平中，常令阴党、阴博、邓叠三人更相纠察，故诸豪戚莫敢犯法者，而诏书切切，犹以舅氏田宅为言。今贵主尚见枉夺，何况小人哉！国家弃宪如孤雏腐鼠耳。” 据《后汉书*邓禹传》记载：“邓氏自中兴后，累世宠贵，凡侯者二十九人，公二人，大将军以下十三人，中二千石十四人，列校二十二人，州牧、郡守四十八人，其余侍中、将、大夫、郎、谒者不可胜数，东京莫与为比。”

　　《后汉书*梁冀传》记载：“冀一门前后七封侯，三皇后，六贵人，二大将军，夫人女食邑称君者七人，尚公主者三人，其余卿、将、尹、校五十七人。（梁冀）在位二十余年，究极满盛，威行内外，百僚侧目，莫敢违命，天子恭己而不得有所亲豫。”宦官一般出身低微，目不识丁，为一般人所不齿。然而一旦掌权之后，宦官也开始兼并土地，上升为地主阶级。我们说，宦官并不一定都是坏人，宦官中也时有出类拔萃者，修《史记》的太史公，发明造纸术的蔡侯，下西洋的三保太监，都在青史上留有好名。宦官虽然不都是坏人，但是，宦官政治却一定是黑暗的。这是因为：第一，宦官身受腐刑，性情上变态，对社会、对正常人存在着仇视心理；第二，宦官没有后代，因此也就不受道德观念的丝毫约束；第三，宦官出身低微，目不识丁，没有文化素养；第四，宦官只懂得送往迎来，阿谀奉承，而没有任何政治经验。

　　中常侍苏康、管霸等“用事于内，遂固天下良田美业，山林湖泽”。到东汉后期，灵帝与宦官更是公开卖官，由于所得金钱贮存于西园，史称“西园卖官”，上至公卿，下到地方守令，皆有定价，一手交钱，一手给官。宦官上升为豪强地主，但不为上层豪门及清流所看重，乃是豪强地主下层的政治代表。

　　东汉中后期外戚与宦官斗争的过程，可以分为前后两大阶段。
　　第一阶段从章和二年（公元88年）和帝即位开始，到延熹二年（公元159年）桓帝消灭外戚梁氏集团结束，共七十年的时间。
　　在这一阶段，每一次斗争的开始，都是新君幼年继位，母后临朝，朝廷大政控制在太后与外戚手中。等皇帝年长（或者太后去世）后，不甘心继续充当傀儡，于是，在宦官的帮助下，铲除旧的外戚的势力，夺回政治权力。但是，皇帝铲除掉旧的外戚（太后以及皇帝的外公、舅舅）后，又会重用自己皇后一门，来支持自己的统治。于是，又出现了新的外戚集团。这新的外戚集团的势力在梁冀辅政时期达到了顶峰。
　　在第一阶段中，共有四次大的斗争。
　　章和二年（公元88年），章帝崩，十岁的太子刘肇即位，是为和帝。窦太后临朝，垂廉听政，依靠自己的哥哥大将军窦宪掌权，这是东汉外戚专权局面的开始。
　　永元四年（公元92年），和帝十四岁，依靠宦官郑众，杀掉大将军窦宪，灭窦氏。窦太后被迫将政权归还给和帝，宦官势力开始增长，这是外戚宦官之间的第一次斗争，也是宦官集团对外戚集团的第一次打击。
　　元兴元年（公元105年）十二月，和帝崩。和帝的皇后邓氏立百日皇子刘隆为帝，是为殇帝。殇帝立不足一年即死，邓太后又立十三岁的长安侯刘祜为帝，是为安帝。邓太后临朝听政，依靠其兄车骑将军邓骘掌权。建光元年（公元121年），邓太后死。安帝利用宦官李闰，乳母王圣，灭掉邓氏，夺回政权。安帝依靠自己皇后的哥哥阎显与宦官李闰，共同掌握政权，这是外戚与宦官之间的第二次斗争。
　　延光四年（公元125年）三月，安帝崩。安帝皇后阎氏废掉太子刘保，立济北王之幼子北乡侯刘懿为帝，（年不详），是为少帝。当年十月，少帝死，阎太后还想再立一个小儿为帝。这时，宦官孙程等人杀掉车骑将军阎显，迎接原太子刘保即位，是为顺帝。这是宦官集团对外戚集团的第三次打击。
　　顺帝时，皇后兄梁冀为大将军，辅政。建康元年（公元144年）八月，顺帝崩。顺帝皇后梁氏与大将军梁冀立两岁皇子刘炳为帝，是为冲帝。
　　几个月后，永嘉元年（公元145年）正月，冲帝崩。皇太后梁氏与大将军梁冀迎立八岁的建平侯刘缵为帝，是为质帝。质帝虽然年幼，但是很聪明，有一次在朝廷之上批评梁冀说：“此跋扈将军也。”本初元年（146年），梁冀毒死质帝，另立十五岁的蠡吾侯刘志为帝，是为桓帝。政权继续控制在梁太后与大将军梁冀手中。
　　延熹二年（公元159年），梁太后死。桓帝与宦官单超、徐璜、具瑗、左悺、唐衡等五人合谋，杀掉梁冀，消灭梁氏势力。这是对外戚集团的第四次打击。