美国的养老金制度已经有了上百年的历史。经过长期的发展和不断调整，逐步形成了包括政府养老金、雇主养老金和个人储蓄养老金在内的多支柱养老金体系。
　　美国现行的多支柱养老金制度并非从一开始就进行了制度设计并延续下来，而是逐步积累和调整形成的。最早出现的是雇主养老金计划(目前的第二支柱)，然后是政府强制性养老金计划(目前的第一支柱)，最后是个人储蓄养老金计划(目前的第三支柱)。但总的来说，迄今为止美国的三个养老金支柱无论在功能定位、组织主体、具体组织方式等各方面都是彼此独立的。
　　一、美国三支柱养老金的基本组织方式和运行情况
　　(一)第一支柱：政府强制性养老金计划(Social Security)。
　　美国的第一支柱养老金是目前覆盖最广，也是最基础性的养老制度安排。其最基本的制度特点和运行情况大致可归纳为以下几点：
　　1.筹资为专项税收方式，资金运行方式为现收现付。美国的第一支柱养老金的资金来源为参保人对这一专门体系缴纳的社会保障税(Social Security Tax)。社会保障税为专项税收，即只用于参加该体系的成员的养老金及遗属和残疾者的补贴，与政府其他方面的税收和预算是完全分离的，并形成了专门的社会保障预算。
　　该体系的资金运行模式为现收现付，即当期的支出需要来自于当期的社会保障税收入。由于该计划为政府强制性计划，所以，政府财政要为该体系提供最终担保。
　　2.联邦政府统一组织。作为第一支柱的强制性养老计划由联邦政府统一组织，其具体管理部门为联邦政府的社会保障署，下设10个由社会保障署垂直领导的局及6个服务中心和一个鉴定中心。全国具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放的直接服务机构有一千多家。所有的资金都是在联邦范围内统一调配使用，社会保障税收入也与其他联邦税收分开管理。社会保障预算为联邦政府的专项预算，各种具体的制度规定也是全国统一的。换句话说，社会保障税实施的是全国统筹。另外，组织与经办体系的管理费用包括雇员工资，均来自从该体系税收收入提供的管理费。2000年，全部管理费用占当年社会保障税总收入的0.6％。
　　3.社会保障税由雇员和雇主共同缴纳。从这一体系建立之初开始，虽然税率不断调整，社会保障税一直都是由雇主和雇员各自缴纳50％，这是雇主和雇员的法定责任。例如2001年，法定税率为雇员工资的15.2％，雇主和雇员分别缴纳雇员工资额的7.6％。
　　对于工资收入特别高的人，并非是完全按照其实际收入作为纳税基数，而是有一个上限，即超出上限的部分不必再缴纳社会保障税。2001年，法定的最高纳税基数为每年8.04万美元。
　　这一体系不仅包括一般企业或非企业机构的雇员，也包括了各种形式的自雇佣人员。对自雇佣人员的缴费规定是由其个人承担雇主和雇员的共同责任，因为从某种程度上讲，自雇佣人员既是雇主也是雇员。但考虑到其负担问题，在具体操作过程中给了这部分人员某些退税的优惠政策。
　　4.有比较严格的受益资格与条件规定。能够领取第一支柱养老金的基本条件包括年龄和纳税贡献。该体系规定的领取年龄为65岁，从 1935年该计划实施至今一直如此。当然，如果要提前领取也可以，但最早不得早于62岁，而且如果提前，只能领取折扣养老金而非全额。
　　第一支柱养老金的纳税贡献计算是采取计点方式，或者说是积分制。能够领取养老金的最少点数为40，且无论实际纳税额的高低，每年最多计4个点。换句话说，最少要有10年的缴费才能够在达到法定退休年龄后领取退休金。这也是遗属获得补贴的基本条件。按照2001年的规定，纳税基数达到830美元，即实际纳税额达到126.16美元即可获得一个点，全年获得4个点的最低纳税工资为3320美元。残疾人获得残疾补贴的基本纳税贡献条件为缴纳社会保障税满5年。
　　达到法定条件的退休者所获得的养老金以及遗属、残疾人的津贴也不是均等的，而是与在职时纳税基数相挂钩。比如在2000年，最高档次的养老金为每人每月1536美元，最低的为每人每月636美元。这一做法在一定程度上体现贡献与收益挂钩。不过，这一支柱在高低收人者之间的转移支付成分还是非常大的。从替代率情况看，最低档收入者的养老金替代率为56％，最高档收入者的养老金替代率为26％。
　　如果年龄和纳税贡献不能满足上述条件，则不能享受该支柱的养老金或其他相关津贴。按照这种规定，显然会有一部分人无法领取有关养老金或津贴，或在纳税人达到法定退休年龄前的一定时期内没有收入。对此类人，美国有另外一套收入援助计划(SSI，实际就是最低生活保障)来提供保障，标准略低于第一支柱的养老金及遗属和残疾津贴标准。收入援助计划的资金来自于政府的一般性税收而非社会保障税。
　　5.基本实现了对就业人员的全覆盖。自20世纪80年代后，这一政府强制性社会保障计划就基本实现了对就业人员的全覆盖。美国全国对该支柱纳税的人口约为1.5亿人。截至2000年10月，受益人总数约为4450万人，其中养老金领取者有2800万人，遗属津贴领取者870万人，残疾津贴领取者500万人；另外还有少量其他受益人。
　　6.迄今为止仍一直有较多的资金积累。虽然美国的第一支柱养老金属于现收现付体系，但由于实施初期体制内抚养率非常低，后来随体制内抚养率的不断提高，税率也不断提高，所以该体系一直有资金积累。特别是从20世纪80年代中期进一步提高了税率后，每年都有相当数量的结余，如2000年当年的社会保障税收结余比例为 27.5％。结余加上投资收益，积累额一直呈较快增长之势。至2000年底，该体系的累计积累额已经高达近一万亿美元。目前，所积累的资金主要投资于政府债券。
　　就像所有发达国家一样，美国也面临老龄化问题。根据社会保障署测算，在税率及各种受益条件不变的情况下，由于体制内抚养率因老龄化而攀升，2016年将是当年收支平衡的年份，此后每年都会出现收不抵支的情况，且赤字将越来越大，必须用积累进行弥补。至2037年，所有累计积累将全部用光。因此，目前美国各界都在探讨未来对策。

产品投资内容、风险程度、收益前景等方面的咨询，最后让个人进行选择，决定自己账户中的资金究竟投向何方。当然，如果一个雇员放弃自己的选择权利，这一机 构可以帮助个人进行选择，但原则上不承担风险责任。另外，个人账户资产记录等具体工作都是由这一机构完成的。在上述两种资金管理方式中，给个人以选择权利 已经成为主流。
　　个人不仅有选择投资机构和投资产品的(有限)权利，也可以照规定的时间和方式比较便利地变更选择。
　 　与DB计划的基金投资方向类似，缴费确定型 (DC)养老金的投资方向也非常多，包括股票、债券等各种金融产品。但具体投资方式并不是由个人或雇主成立的信托机构直接购买股票、债券等，而是购买主要 有专业投资机构发起成立的各种基金、保险公司的年金以及其他金融产品。其中，投向共同基金(Mutual Fund)是DC计划养老金投资的主要方式，养老金也成为美国共同基金的主要来源。目前，美国共有共同基金八千多只，基金类型主要有股票基金、债券基金、 混合基金和货币市场基金等。不同基金有着不同的投资方向及不同的风险和收益目标，以适应不同人的需要。
　　(4)政府作用。在缴费确定型 (DC)的雇主养老金计划中，政府的作用主要有三个方面。一是提供税收优惠政策，以鼓励更多的人参与。二是监督资本市场运行，防范风险。需要说明的是，政 府不对DC计划的养老金投资提供担保。三是除税收优惠政策外，还有对参保人的约束政策。比如，在59.5岁以前，个人原则不能提取个人账户中的资金，否则 就要有一定的经济处罚，等等。
　　3.两种雇主养老金计划的变动趋势。无论是待遇确定型(DB)雇主养老金计划还是缴费确定型(DC)养 老金计划，多年来都一直呈现不断增长之势。至2001年，全部DB计划积累的养老金基金规模近二万亿美元，DC计划的积累额则达到2.7万亿美元左右。相 比较而言，DC计划的增长要明显高于DB计划的增长。虽然DC计划是在20世纪70年代末才开始发展起来的，但到1997年，其资产规模已超过DB计划的 资产规模。DC计划日益受到青睐的原因在于，对雇主来讲，其可以避免待遇确定计划的风险并降低管理成本；对雇员来讲，其最大的好处是可携带，便于职业流 动。
　　需要说明的是，在美国许多企业和非企业机构都同时拥有待遇确定型(DB)和缴费确定型 (DC)养老计划。有些规定一个人只能参加一种养老金计划，有些则允许个人同时参加两种计划，当然，其中是有条件限制的。

　　(三)第三支柱：个人储蓄养老金计划。
　　1.是一个完全由个人自愿参加的计划。个人储蓄养老金计划是一个完全由个人决定是否参加的计划。按照美国现行规定，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户(IRA)，而且不论其是否参加了其他养老金计划。
　 　2.政府提供税收优惠。为鼓励个人储蓄养老的发展，政府对个人开设退休账户提供税收优惠。目前的税收优惠方式有两种：一是普通IRA税收优惠，基本方式 是税收延迟，即向账户注入资金时不计入个人所得税计费基数，只是到提款时才根据税法征收个人所得税。二是对特殊形式个人退休账户(Roth IRA)的税收优惠，基本方式是在注入资金时不免所得税，但对本金最后获得的投资收益(包括投资分红、利息等)免税。而一般情况下，银行储蓄利息、投资收 益等在美国通常都是要纳税的。由于有税收优惠，所以对注入个人退休账户的资金是有限额的。如目前规定，每年每人向个人退休账户注入的免税资金最多不得超过 2000美元。
　　3.资金投向。个人退休账户大都开设于银行、共同基金等金融机构，换句话说，投资是通过银行、共同基金等金融机构完成 的。在美国，人们可以便利地将个人储蓄养老金从银行转到共同基金或从一只共同基金转向另一只共同基金。总体来说，通过共同基金投资是目前个人储蓄养老金投 资的最主要方式。到2000年，进入共同基金的个人储蓄养老金资产就已经超过1.2万亿美元。
　　4.政府责任。政府在个人储蓄养老计划 中的责任与政府在缴费确定型雇主养老金计划 (DC模式)中的责任基本相同。一是提供税收优惠；二是监督资本市场运行，防范风险，政府同样也不对个人储蓄计划的养老金提供担保；三是对与个人储蓄养老 账户有关的缴费与提取上，也有一些约束性政策。

二、美国养老金制度的基本经验及对中国改革的启示
　　与世界上目前所存在的任何养老金制度都时常受到或多或少的批评一样，美国的养老金制度也并非尽如人意，时常受到来自国内方方面面的批评或质疑，
其国内学术界的不同流派和不同政治势力也有进一步改革的不同思路。尽管如此，美国养老金制度的运行从总体上看是非常平稳的，而且其体制框架、组织过程都有突出特色。归纳起来，至少有以下几个方面的基本经验，能够给中国的养老金制度改革以重要的启示。
　　(一)政府保障与雇主保障、个人保障的有机结合。
　 　美国的三支柱养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。第一支柱强制计划的行为主体是政府，第二、三支柱的行为主体则分别是雇主和个人。 这种制度背后的一个基本理念是：包括养老在内的社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。政府保障计划的基本职能是确 保绝大多数老年人(以及部分遗属和残疾人)的基本生活。要想获得更高的保障水平，则必须依靠雇主和个人的进一步努力。从其实际运行结果看，美国基本上实现 了这一目标。目前几乎所有的从业人员都参加了第一支柱，并且绝大多数人在达到退休年龄后都能够得到基本生活保障。在该计划实施初期的1935年，老年人口 的贫困率为 70％，而在2001年，则仅为11％。而且通过第二、 三支柱，相当多的人可以在退休后获得更加丰厚的收入保障。
　　当然，美国的第二、三支柱养老金并非雇主和个人的完全自发行为，而是政府通过税收优惠政策所支持的计划。有效的政府宏观调控政策是其第二、三支柱养老金计划发展的重要基础。
　 　由政府、雇主和个人共同进行养老责任分担的进一步意义在于，一方面避免了政府责任和负担过重以及由于负担过重可能导致的各种矛盾。比如当政府承担的养老 压力过大时，可能的措施只能是增税或降低待遇，而增税或降低待遇水平都必然会对特定群体的既得利益构成损害并可能导致社会矛盾。另一方面，责任分担也能够 对个人以及企业形成激励机制，有利于经济效率的全面提高。
　　较之于美国的养老金制度，中国的养老金制度明显缺乏层次性。虽然改革以来一 直强调要建立由政府组织的基本养老保险、企业(单位)补充养老保险以及个人储蓄养老保险组成的多层次保障体系，但至今仍几乎完全依赖政府组织的基本养老保 险。其必然结果是企业(单位)和个人对政府保障计划的依赖过重。既无法调动企业(单位)和个人的积极性，也导致政府财政上的压力过大，使这种政府强制性的 养老金计划难以；为继。近些年来，政府举办的企业养老保险已经连续数年出现当期收不抵支的情况，而且随老龄化的加剧，今后情况将更为困难。与此相关的另一 突出问题是，因养老问题过分依赖政府强制性计划，所以保障标准难以降低，缴费率过高，使很多企业的劳动者难以进入制度化的基本保障体系。近年来扩大基本养 老保障覆盖面的工作之所以难以顺利推进，这是最重要的原因。当然，其中还有养老金制度转轨过程中的旧体制遗留责任如何处理等具体问题的影响。所以，在未来 改革过程中，必须根据中国的国情，通过有效的制度设计，鼓励建立由不同行为主体组织实施的多层次养老金体系。
　　(二)充分发挥市场功能。
　 　社会保障制度的发展离不开政府，即使在市场经济条件下也是如此，因为市场不是万能的，市场不可能自动实现对居民的保障，所以必须依靠政府进行组织和推 动。但问题在于，政府也不是万能的，如果摊子铺得过大，其行为同样存在失灵问题。因此，完全依靠政府直接组织和管理的社会保障制度(包括养老金制度)通常 都会出现各种各样的问题。其中最突出的问题是管理成本较高而效率却普遍很低，而且容易导致社会成员对政府的过分依赖、政府面临的经济压力乃至政治和社会压 力过大等问题。在这些方面，许多国家都有深刻的教训，中国也不例外。所以，如何解决养老金制度组织过程中的政府失灵问题也就成了一个必须面对和解决的问 题。
　　在这一问题上，美国经验具有重要的启示：在政府发挥其应有作用的同时，应当充分利用市场机制和市场力量。
　　在 美国三支柱养老金体系中，政府作用主要体现在两个大的方面：一是直接组织第一支柱；二是在第一支柱的基本保障之外，提供以税收制度为核心的政策空间，鼓励 第二、三支柱养老金计划的发展，将第二、三支柱养老金计划的具体组织过程完全放开，即由雇主、雇员和民间基金经营机构通过市场竞争机制自行组织。这种市场 竞争机制集中体现在两个层面。一是在养老金计划的拓展方面运用竞争机制。比如在雇主养老金计划中，表面看是雇主自愿行为，但从实际情况看，有越来越多的雇 主向员工提供不同形式的养老制度安排，其中最重要的力量就是劳动力市场竞争机制。一个企业要想获得长期发展，就必须通过提供包括养老金等在内的员工福利来 雇用高素质劳动力并尽可能保障其员工队伍的稳定， 否则就要被淘汰。当然，市场竞争不仅对雇主形成了激励机制，对劳动者的激励作用也极为突出，促进了劳动力流动与人力资源开发。二是在养老金基金投资管理方 面充分运用市场竞争机制。在美国，第二、三支柱养老金的投资运营是由充分竞争性的投资机构来完成的，养老金的所有者(包括机构和个人)具有完全自由的选择 权利。这种充分的竞争机制迫使各个投资机构必须以各种方式降低成本，不断开发新的投资产品，全面提高投资效率和服务质量，否则就要被淘汰。市场竞争的结果 是养老金的整体投资运营效率全面提高，不仅使养老金所有者普遍获益，也带来了整个经济的活跃。对政府来讲，由于不直接从事第二、三支柱养老金的组织管理， 也就避免了政府管理过多特别是政府直接管理养老金投资可能带来的低效率，从而使政府面临的经济、政治和社会压力大幅度降低。
　　在中国未 来的养老保障制度改革中，美国的上述经验值得认真借鉴。引入市场机制不仅是避免政府行为失效、降低政府风险和压力的需要，更重要的是可以将养老金制度与市 场经济接轨。养老金制度也就不再是一种单纯的社会政策，而是能够成为一种重要的资源配置手段。从东欧、南美等许多国家养老金制度改革的情况看，在养老金制 度的具体组织过程中充分引入市场机制，也已成为一种普遍的趋势。